前言
新冠肺炎疫情防控，是一場城市公共衛生治理能力的大考。總體來看，我國的公共衛生治理體系和治理能力優勢在這場大考中充分體現出來，但也暴露出了城市基層公共衛生治理領域的短板和不足，需要有針對性地加以完善。
2月29日，習近平總書記在《求是》撰文《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛生應急管理體系》。
4月9日，國家發改委網站發佈了“國家發展改革委關於印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》的通知”，其中，第十六項重點任務為：“補齊城市公共衛生短板。改革完善疾病預防控制體系，健全公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制，完善重大疫情預警、救治和應急處置機制”。
這表明，公共衛生建設將成為今後一段時期的重要工作。一座城市的公共衛生治理能力，可以為城市應對突發的自然或人為風險提供保障，以維護社會的穩定運行。如上海、廣東等地在2020年4月初已出臺“健全公共衛生管理體系”的相關意見。
可以預見的是，公共衛生的治理能力將成為衡量一座城市高質量發展和競爭力的關鍵指標。
根據國際通常認識，公共衛生治理體系的評估，需要對一個地區的公共衛生體系使命（基礎設施情況）、過程（醫療資源使用情況）、投入（資金、資源使用）、結果（最終的公共服務能力）聯繫到一起。
為此，21世紀經濟研究院以公共衛生基礎設施、公共衛生投入、公共衛生飽和度、公共衛生服務水平四個常規維度，以及針對本次疫情防控特點，納入傳染病防治能力維度作為一級指標，推出《城市公共衛生治理能力評估報告》。
評測對象及分析方法
1，評價範圍
評價的對象為截至2019年底17座萬億GDP城市：上海、北京、廣州、深圳、天津、蘇州、重慶、武漢、成都、杭州、南京、青島、無錫、長沙、寧波、鄭州、佛山。
2，評價指標體系
在指標體系的設立上，我們設立了五個一級指標和23個二級指標，分別從公共衛生基礎設施、公共衛生投入、傳染病防治能力、公共衛生飽和度、公共衛生服務水平方面對17座城市進行綜合評測。
3，評測方式
採用國際上通行的差值法進行測算。步驟如下：
①，進行數據收集、審核並確認；在權重設計方面，公共衛生基礎設施、公共衛生投入、傳染病防治能力、公共衛生飽和度、公共衛生服務水平的權重分別為10%、25%、20%、20%、25%。
②，對確認後的每一個個體指標進行標準化（無量綱化）處理，即計算個體指標指數。計算公式如下：在所有指標中，有的是正向指標，即數值越高，指數越大，得分越多；有的是負向（逆向）指標，數值越高，指數越低，得分越少。
計算公式：某市（縣）正向個體指標分值＝（該市指標值－最小值）÷（最大值－最小值）。對於逆向指標，某市（縣）逆向個體指標分值＝（最大值－該市指標值）÷（最大值－最小值）。其中，每個指標的最大值和最小值從參與評價的全部市（縣）的同一指標數據中來選取。
指標設置
“公共衛生基礎設施”指標
包括三個二級指標，①、每萬人衛生機構數；②、每十萬人三甲醫院數；③，每萬人社區服務中心（站）數。
在這一方面，我們重點考察了三甲醫院與社區醫療衛生中心（站）的覆蓋率。三甲醫院由於擁有較為完備的救治能力，在本次疫情中發揮了重要作用；作為基層衛生服務的重要一環，在控制疫情社區化傳播的背景下，承擔著“守門人”的角色，即社區醫療衛生中心（站）對於在預檢分診早期發現病人、重點人員排查、社區網格化管理等方面發揮著重要的作用。
但社區醫療衛生中心（站）在此次疫情應對中所發揮的作用並不明顯，大量患者仍第一時間湧向大型醫院，不僅造成了醫院較大的初診壓力，也成為交叉傳染源。因此基層醫療衛生體系的建設情況，也應當成為未來公共衛生基礎設施的建設重點。
“公共衛生投入”指標
包括五個二級指標，①、衛生總費用佔GDP比值；②、政府衛生支出佔衛生總費用；③、個人現金衛生支出佔衛生總費用；④、全市衛生機構人員/常住人口；⑤，醫療衛生佔財政支出比重。
目的是衡量地方政府在該方面的財政投入力度，與居民在衛生支出方面的比例。世界衛生組織的研究表明，公共衛生的整體投入產出比可達1:5.5，對經濟發展能夠產生較大的促進作用，而地方在衛生方面的投入力度，也是一座城市更加有能力防控疫情傳播、救治患者的先決條件。
“傳染病防治能力”指標
包括五個二級指標：①、每萬人傳染病醫院數量；②、甲乙類傳染病的感染率；③、每萬人發熱門診數（有接收發熱病人能力的醫院）；④、每萬人疾病預防控制中心（防疫站）數。
目的是考察一座城市在傳染病防治方面的能力。這不僅針對本次疫情，亦針對日常的傳染病防控。
“公共衛生飽和度”指標
包括六個二級指標①、綜合醫院佔比；②、醫院床位在衛生機構中佔比；③、診療人次數（千人次）；④、病床週轉次數；⑤、病床使用率；⑥、出院者平均住院日。
公共衛生系統中的醫療救治，承擔主要角色的是各類醫院，除傳染病專科醫院外，重點是綜合醫院，這一點在本次疫情的防控中有非常明顯的表現。因此我們重點考察了17座城市的醫療資源使用狀況，如果衛生飽和度越高，則提示了這座城市的醫療資源出現緊缺的可能性越大。
“公共衛生服務水平”指標
包括五個二級指標：①、疫苗接種水平；②、嬰（幼）兒死亡率；③、新生兒死亡率；④、孕產婦死亡率；⑤、全市居民期望壽命；
當前，我國不僅處於經濟社會的轉型時期，也處於公共衛生治理能力的調整期。就人口與公共衛生治理的關係而言，我們認為主要有兩方面因素，對城市的公共衛生治理能力產生影響。第一是老齡化程度加劇，使得醫療衛生的飽和度增加；第二是大量新增常住人口的出現，攤薄原有的公共衛生覆蓋率。因此我們主要考察的是非疫情發生時期，城市的公共衛生服務水平。
最終，我們希望能夠通過本次報告，促進國內相關城市建立相對完善高效的公共衛生治理體系。
一
17城“公共衛生基礎設施”指標
1，總體情況分析
杭州公共衛生基礎指標得分第一
公共衛生體系包括醫院、基層衛生機構（社區衛生服務中心、門診、衛生院等）、疾病預防控制中心、專科疾病防治院等。
以城市和鄉村為劃分，城市公共衛生服務體系包括綜合醫院、專科醫院、預防保健機構和社區衛生服務機構等。農村公共衛生體系則包括以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為網底的服務體系。
我們在公共衛生基礎設施的評價中，主要建立了三個二級指標。其中包括每萬人衛生機構數、每10萬人三甲醫院數、和每萬人社區衛生服務中心（站）數，以此來衡量一座城市的公共衛生服務能力。
其中的邏輯是，每萬人衛生機構數，代表著一座城市的醫療衛生總體水平，三甲醫院代表著該城市衛生醫療的最高水平，而基層衛生機構數（社區衛生服務中心站）則代表著公共衛生服務的均衡化能力，是疾病發生時最先進行診斷的部門，其在每萬人口中的佔比，可以看成公共衛生服務的保障能力的重要評價因子。
從最終得分情況看，杭州以0.74分排名第一，北京、青島、武漢、成都排名2-5位。
從分項得分情況看，杭州能夠綜合排名第一，主要因其在每萬人社區服務中心（站），以及每十萬人三甲醫院的佔比上表現突出。
不過與杭州相鄰的，同處長三角城市群的無錫和蘇州市，其公共衛生基礎設施方面的得分卻偏低，如蘇州的短板則體現在三甲醫院數量上，從17座城市來看，蘇州每十萬人擁有的三甲醫院數量是最少的。這提醒了當地在未來需要加強相關方面的建設，以提升城市應對重大公共衛生事件的能力。
2，二級指標分析
①，廣州三甲醫院覆蓋率最高
依照中國現行《醫院分級管理辦法》的規定劃分的醫療機構級別，三級甲等醫院是劃分等級中的最高級別。
我們使用每10萬人的三甲醫院擁有量，去衡量一座城市的高等級醫療服務能力。從本次抗擊疫情中各類醫院所起到的作用看，三甲醫院承擔了一定區域範圍內，救治病患的主要任務。
每10萬人的三甲醫院擁有量的指標越高，說明當地居民能夠享受到高等級醫療服務的機會越高。
尤其是在出現如新冠肺炎疫情等重大公共衛生事件中，這一指標的高低，影響到對病患的救治能力。
從測算結果看，從三甲醫院的總量上看，17座城市的平均擁有量為25.47座，其中排名靠前的城市是北京、廣州、上海、武漢、成都、重慶等地。
17座城市的三甲醫院的平均擁有量為0.1958/10萬人，以平均線劃分，9座城市在平均線上。依次為廣州、南京、武漢、杭州、北京、成都、鄭州、天津。
綜合上述兩項數據看，廣州在三甲醫院方面表現較為突出。這與廣州近年來在加強醫療衛生設施的建設方面有關。
如根據2019年4月廣州市人民政府辦公廳發佈的《廣州市醫療衛生設施佈局規劃(2011—2020年)(修訂版)》，提出推動廣州“醫療衛生高地”、“衛生強市”的建設，將廣州打造為亞洲一流區域醫療中心、“一帶一路”醫療外交重要節點”，進一步提升國內外輻射能力。
同時上述規劃還提出：廣州市的醫療衛生設施規劃方面，每個區至少設置1所三級綜合性醫院。具體為：白雲區19個、越秀區17個、珠海區16個、天河區16個、番禺區14個、荔灣區12個、黃浦區8個、花都區6個、增城區6個、南沙區5個、從化區1個。若實現這一目標，則廣州市的三級醫院數量將達到120個。
②，杭州萬人社區衛生服務中心擁有量第一
作為基層衛生服務的重要一環，基層醫療衛生機構——社區衛生服務中心（站），村衛生室、門診部、診所、衛生所、醫務室、護理站等，在非疫情時期，其萬人擁有量，凸顯了一座城市的醫療衛生公平性可及性。
在控制疫情社區化傳播的背景下，承擔著“守門人”的角色。社區醫療衛生中心（站）對於在預檢分診早期發現病人、重點人員排查、社區網格化管理等方面發揮著重要的作用。
但社區醫療衛生中心站在此次疫情應對中所發揮的作用並不明顯，大量患者仍第一時間湧向大型醫院，不僅造成了少數重點醫院較大的初診壓力，也成為交叉傳染區域。因此基層醫療衛生體系的建設情況，也應當成為未來公共衛生基礎設施的建設重點。
從結果看，17座城市每萬人的社區服務中心（站）平均擁有量為0.43個，6個城市達到平均值以上。杭州最高，達到1.33個/萬人，亦是唯一突破“1”的城市，無錫僅0.10個/萬人。
近年來，杭州在“提高基層醫療服務能力”方面投入了大量的財力物力，推出了多項扶持政策，其目標是逐步解決農村衛生和社區衛生服務能力弱、群眾信任度差、基層資源利用率低的問題。
家庭醫生簽約是實現分級診療的基礎。早在2014年，杭州市就實施了醫養護一體化簽約服務，初步架構起了具有杭州特色的醫養護一體化智慧醫療服務模式。
2016年出臺的杭州市區醫療衛生設施佈局規劃（修編），提出每個街道或鄉鎮應至少配置1處社區衛生服務中心或鄉鎮衛生院，大於10萬人的街道或鄉鎮應增設。
2017年，縣域醫共體建設展開，杭州市的優質醫療資源進一步下基層下沉，包括社區服務中心（站）在內的基層醫療機構，得到了人力、財力、物力的更多支持，亦讓社區居民加強了對社區醫療機構的信任感與信賴度。
同時，杭州利於在電子信息產業方面的優勢，從2009年就開始打造連通市、區（縣）的二級健康服務平臺，把健康檔案數據和電子病例進行共享，以身份證為依託，做到身份識別、不重複建檔。可以說，杭州的基層醫療服務能力，應該已走在全國前列。
不過與杭州相鄰的，同處長三角城市群的無錫和蘇州市，其公共衛生基礎設施方面的得分卻偏低。這值得注意。如無錫在每萬人社區衛生中心（站）上的佔比較低，提示了當地基層診療服務覆蓋能力有待進一步加強。
二
公共衛生投入
1，總體情況分析
北京公共衛生投入力度最強
“公共衛生投入”指標衡量了地方政府在該方面的財政投入力度，以及居民在衛生支出方面的負擔情況。世界衛生組織的研究表明，公共衛生的整體投入產出比可達1:5.5，對經濟發展能夠產生較大的促進作用。
作為國際通行指標，衛生總費用被認為是瞭解一個國家衛生狀況的有效途徑之一，按照世衛組織的要求，發展中國家衛生總費用佔GDP總費用不應低於5%。此外，衛生總費用中的個人現金支出佔比，可以反映出一個地區居民的醫療負擔程度，這一佔比越低的城市，居民支付的醫療費用越低，成為不少城市在“十三五”中的建設目標，也成為一座城市吸引人才的關鍵指標。
公共衛生投入方面，北京市成為17座城市中公共衛生投入力度最強的城市，這也體現了北京作為全國的政治經濟文化中心，其公共衛生方面的重視程度。
其中，北京在衛生總費用、個人現金支出佔衛生總費用比重等方面均取得不錯表現，成為該領域全國其他城市的標杆。
但作為京津冀協同發展重要一極的天津市，綜合得分卻是17座城市中最低的。天津在個人現金支出佔衛生總費用比重，以及衛生機構人員數量佔常住人口總量，這兩項指標上的得分較低。表明當地居民的醫療負擔相對較重，同時人均醫護人員數量相對較低。
2，二級指標分析
①，成都、北京、上海的衛生總費用支出佔比較高
17座城市的衛生總費用平均投入為1006億元。7座城市超過這一平均值，分別為北京、上海、武漢、重慶、深圳、成都、廣州。值得注意的是，衛生總費用並非與GDP的排名呈現對應關係。天津、蘇州、杭州等GDP排名全國前十的城市，其衛生總費用並未超過1000億元。
17座城市的衛生總費用佔GDP的平均值為5.6%，同樣有7座城市超過了平均值。成都在這一方面的表現優異，以8.26%的佔比居第一位。其次分別是北京、上海、長沙、鄭州、重慶、武漢。
2018年，全國的衛生總費用支出佔GDP的比重為6.39%，若以此衡量，則僅有成都、北京、上海三地超過了全國平均水平。但需要說明的是，由於部分地區未公佈近年來的衛生總費用情況，因此使用的是該省的衛生總費用支出佔比匡算，這一導致了部分城市在這一數據上的表現較差。
衛生總費用佔GDP（國內生產總值）比重，能夠反映整個國家和全社會對健康的重視程度和投入水平。政府衛生支出佔衛生總費用比例的均值為25.59%。8座城市超過了這一平均值。其中重慶、武漢、鄭州的佔比超過30%，深圳、廣州、佛山、長沙、成都的佔比亦在平均線以上。
②，深圳個人衛生支出比例最少
個人衛生支出是指居民看病就醫時，扣除各類醫療保障報銷和補助後由個人負擔的費用支出。同時，個人衛生支出佔衛生總費用比重是一個國際通用指標，是衡量一個國家或地區看病就醫的平均費用負擔水平。
個人現金支出比重越低，代表當地居民在醫療方面的財務負擔越小，在脫貧攻堅的背景下，也體現出當地居民因病致貧返貧的風險越低。個人衛生支出佔比的不斷下降，亦是醫改以來我國所取得的重要成果。數據顯示，個人衛生支出佔衛生總費用比重由2009年的37.5%下降至2018年的28.6%，表明了居民看病貴問題得到明顯緩解。
17座城市的個人現金支出比重平均值是25.95%。從這一角度看，北京、成都、深圳的個人現金支出佔比最少。分別是16.4%、17.88%、19.13%，同時是僅有的佔比低於20%的城市。武漢的個人現金支出比重最高，達到33.5%。
深圳市近年來的個人現金支出比重下降明顯，2018年為19.13%，而2019年的數據進一步下降到了14.42%，達到全國最低水平。
衛生機構人員佔常住人口比重，是評價一座城市的醫護人員配置合理度的指標之一。衛生機構人員佔常住人口比重越高的城市，說明醫護人員的工作強度越低，亦有更多的時間對患者給予醫治。17座城市的平均值是1.11%，8座城市達到了平均值以上，分別是北京、成都、杭州、鄭州、廣州、南京、武漢、長沙。
③，佛山市財政投入力度最大
醫療衛生與計劃生育支出，反映了一座城市的財政在醫療衛生方面的投入力度。其投入的方向具體包括醫療衛生管理事務、公立醫院、基層醫療衛生機構支出、公共衛生、醫療保障、中醫藥、食品和藥品監督管理事務、計劃生育等。
通過對17座城市的醫療衛生與計劃生育支出佔財政支出的比重，衡量政府在此方面的投入力度。需要說明的是，不同的地區在醫療衛生方面的發展程度不一致，同時每一年城市的發展重點不同，因此該項投入佔財政的比重出現了較明顯的差異。
以2018年的數據為例，17座城市的醫療衛生與計劃生育支出佔當年財政支出比例的平均值為6.66%。7座城市達到這一標準，分別為佛山、重慶、武漢、成都、北京、青島、深圳。支出佔比最高的是佛山市，達到10.90%，最低的為長沙市，佔比為5.20%。
綜合2016-2018年的數據看，佛山市的投入佔比均超過10%，表明該城市在近年來財政投入力度較高，反映出該地區對醫療衛生領域的重視程度。事實上，自2010年佛山市醫藥衛生體制改革以來，財政投入年平均增長率達25.48%，遠高於地方一般公共預算收入和支出的增長比例。
而根據計劃，佛山市還將繼續逐步提高財政對公共衛生事業的投入，提高政府衛生投入佔經常性財政支出的比重。而且新增政府衛生投入重點用於支持公共衛生、基層醫療衛生和基本醫療保障，同時把重大疾病防治及突發公共事件的衛生應急處置等專項經費列入了財政預算。
三
傳染病防治能力
1，總體情況分析
重慶疾控中心最多，上海人員配置最強
傳染病重在預防。根據傳染病防治法，各級疾病預防控制機構是傳染病監測預測、流行病學調查的主要承擔機構。總體來看，疾控中心的分佈與行政級別呈正相關，21世紀經濟研究院選取的17座城市集中了全國9%的疾病預防控制中心（CDC）。
其中，重慶、北京和青島所擁有的疾控中心最多，分別是41、29和26家；其後是天津和成都，各有23家，其餘12座城市疾控中心數均不足20家。
值得注意的是，與動輒幾千員工的醫院相比，疾控中心不僅數量少，而且人員配置力量也明顯不足。以代表疾控機構專業實力的衛生技術人員為例，上海人才配置力量最強，平均每家疾控中心擁有122名衛生技術人員，北京為105名，而其餘15座城市每家疾控中心所擁有的衛生技術人員均不足100人，諸如青島更是低至不到30人。
這並非17座城市的特例。隨著財政投入的萎縮，疾控制中心從上世紀80年代前的全額撥款事業單位變為“國家財政投入和有償服務收費”的模式，多地出現疾控中心機構縮減、人員流失、衛生技術人員整體素質不高的問題。2018年全國有3443家疾控中心，較非典時縮減了4%；從業人員非但沒有增加，反而較非典時流失了1.74萬人。
21世紀經濟研究院認為，隨著全球人員流動深度、廣度的加大，傳染病的暴發頻率和預防難度將遠超從前，各地尤其是特大城市亟需提高對疾病預防控制的重視程度，通過加大財政投入、加快改革勞動人事制度以吸引高素質人才等手段，儘快解決疾控中心公共服務缺位的問題。
2，二級指標分析
①，北上廣傳染病救治實力最強
每當重大傳染病流行時，當地的傳染病醫院通常是牽頭單位，承擔著重要救治任務。北京和重慶再次佔據總量優勢，建設的傳染病醫院數最多，均為3家；青島有2家，其餘13個城市均只有1家，而剛邁入萬億GDP大關的佛山目前尚未有1家專門的傳染病醫院。
17座萬億以上GDP城市的情況表明，傳染病醫院在整個醫院的佔比並不高，且都集中在省會或經濟強市。這意味著，在經濟實力落後的區縣一級基層醫院中，絕大部分都沒能力建設專門的傳染病醫院。傳染病患者如需就診就只能去普通醫院，這將極大增大交叉傳染風險。
不過，部分城市擁有實力極強的傳染病科，也是傳染病救治的有益補充。以成都為例，雖然其只有1家專門的傳染病醫院，但素有醫學界四大天團之稱的華西醫院坐落於此，其傳染與感染科的實力聞名全國。
如果以傳染病科實力來論英雄，誰又擔翹楚？據復旦大學發佈的《2018年度醫院排行榜》，全國傳染與感染科綜合實力最強的10家醫院，北京上榜最多，共有中國醫學科學院北京協和醫院、首都醫科大學附屬北京地壇醫院等4家；上海有3家，其中張文宏所在的復旦大學附屬華山醫院是全國傳染病科的“硬核”擔當；杭州、廣州、成都則各1家醫院上榜，坐落在廣州的南方醫科大學南方醫院位列全國第四。
這表明，全國實力最強的傳染病醫院主要集中在北上廣一線城市，且上榜醫院多是大學的附屬醫院，因這些城市擁有大量醫學高教資源，又源源不斷給醫院提供了醫學人才和科研技術支撐。
相對而言，不管是在傳染病醫院的數量，還是傳染病科的實力上，17座樣本城市中的上榜者都高度向北上廣集中。
而在行政級別更低的縣級醫院，由於技術力量薄弱、技術人才缺乏，通常都以設置病患多的常規性、綜合性科室為主，而對於病患相對較少的傳染病基本都未單設傳染病科室。所以在這次疫情中，很多綜合醫院的常規科室即使發現了傳染病患者，因欠缺控制傳染病傳染的相關設施，也無法有效隔離防治，喪失了發現控制傳染源的有效時機。
②，上海最早建立三級防護網絡，“發熱哨點診室”值得借鑑
在這次疫情中，上海不是最早啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應的城市，但卻是抗擊疫情經驗最豐富的城市，為絕大多數城市尤其是特大城市提供了樣板。
作為全國人口密度第二大，且人流物流頻繁的特大城市，上海可謂身經百戰：上世紀70年代，有效防控桑毛蟲皮炎疫情；80年代，有效防控甲肝大流行；2003年非典取得“無群體性暴發、無社區傳播、無醫務人員感染”的防控效果，受到世界衛生組織高度讚譽；2013年全球首次發現並有效防控人感染H7N9禽流感病毒疫情……歷次應對傳染病的經驗中，上海在2008年率先建立了三級防護網絡，即市、區（縣）、社區醫院防控體系，這套體系在此次疫情中被很多地方借鑑使用。
其中，第一級防護網絡為市級疾控中心，主要負責防控工作制定、疾病監測和督導等工作，尤其值得一提的是，上海疾控中心在全國領先建立的基於指標和基於事件的疾病監測體系。
目前，基於指標的監測從疾病監測逐步擴展症候群、疾病、危險因素和事件監測系統，建立呼吸道、消化道、發熱伴皮疹、發熱伴出血等症狀監測系統，可第一時間發現新發傳染病；基於事件的監測包括突發公共衛生事件監測及其苗子事件監測、輿情監測。這套信息報告網絡，覆蓋了上海所有的醫療機構、疾病預防控制中心、社區衛生服務中心和採供血機構。
作為第三級防護網絡的社區服務中心，在此次疫情中發揮了重要作用。社區的公共衛生醫師主動上門排查“四類人員”，門診則是實行首診負責制，對所有病人採取體溫監測和流行病學詢問，一發現發熱病人及時轉診至附近發熱門診，最大限度控制傳染源，切斷傳播途徑、保護易感人群。
在此基礎上，上海再在全國率先建設微型“發熱門診”。即在現有117家發熱門診基礎上，增建182家社區衛生服務中心發熱哨點診室，將監測關口進一步前移。2020年4月初，上海市首批哨點診室投入使用，公共衛生“防護網”覆蓋力度進一步加大。同月，上海市又進一步出臺了《關於完善重大疫情防控體制機制健全公共衛生應急管理體系的若干意見》，提出到到2025年，重大疫情和突發公共衛生事件的應對能力達到國際一流水準，成為全球公共衛生最安全城市之一。
其中的舉措之一，是建設協同綜合、靈敏可靠的公共衛生監測預警體系，重點是以新發突發傳染病、不明原因疾病為重點，完善監測哨點佈局，構建區域協同、聯防聯控的風險預警系統。加強定點醫療機構和發熱門診、社區“哨點”診室標準化建設。
四
公共衛生飽和度
1，總體情況分析
公共衛生飽和指數無錫最佳，深圳、上海醫療資源最緊缺
“一床難求”“一護難尋”的問題，在這次疫情中被迅速放大。哪裡公共的衛生資源最充裕？哪裡又需要加強補醫療資源短板？根據21世紀經濟研究院的測算，整體醫療資源較為充沛的前三名城市，分別是無錫、蘇州、天津，表明當地醫療資源總量與社會發展需求較適應。
公共的衛生飽和指數最高的城市主要分佈在東部地區，其中最高的是深圳、上海和廣州，因大量人口流入加重了當地有限醫療資源的負荷度。深圳公共的衛生飽和指數最高，背後主要是基層醫療機構的承擔能力不足，當地接近80%的診療服務都集中在醫院尤其是三甲醫院，“人都往大醫院跑”的現象會使得當地有限醫療資源更緊缺。而2018年深圳僅158家醫院，只有廣州的一半，今後補短板重在強基層。
上海公共的衛生飽和度指數僅次於深圳。分項指標顯示，2018年上海醫院的床位使用率全國最高，達到95.85%；同樣緊缺的還有武漢，醫院床位使用率為94.22%，比全國均值高出近10個百分點，醫院床位高負荷運轉態勢可見一斑。
究竟醫院的床位使用率應保持在什麼標準比較合適？美國《希爾-伯頓計劃》長期使用 85%的床位使用率，作為是否需要增加醫院床位的判斷標準。按此，21世紀經濟研究院建議，上海、武漢、鄭州、長沙、南京、杭州、蘇州、廣州等地都需要擴充醫院床位。
2，二級指標分析
①，17城診療人次佔全國1/4，鄭州、成都醫院需提效
公共的衛生是否飽和？與現有醫療資源總量有關，也與醫療服務效率有很大關係。如果一個地方的醫療機構運轉高效、診療水平高，那也能在一定程度上彌補醫療資源的不足。為此，在公共的資源飽和度指數中，21世紀經濟研究院選取了衡量醫療服務情況的幾大指標：診療人次、醫院病床使用率、病床週轉次數、出院者平均住院日。
總體來看，這17座城市集中了全國11%的醫療機構，但卻承擔了全國1/4的診療人次，表明醫療資源尤其是優質醫療的負荷程度，要比全國平均水平高。因此，相比其他城市，經濟強市走提效這條路的迫切性更強，畢竟單純靠擴建醫療資源也很難趕上外來人口增長的步伐。
哪裡的醫院效率亟需提高？病床使用率、病床週轉次數和出院者平均住院日三個指標，是觀察醫院工作效率和管理情況的晴雨表。因為一個病人如果長期不出院，病床沒有空閒使用率會上升，但其實只是為一個病人服務，所以需要多指標全面評判。
17城三項指標的均值分別是86.74%、32.96次/年、9.38天，略高於全國水平。其中，三項指標均超過均值的城市是鄭州、成都，即當地醫院呈現出病床使用率高、週轉次數高、平均住院日長的現象，表明床位滿足不了病人需求，加床嚴重，醫療質量可能會受醫院規模、床位限制而出現下滑趨勢。尤其是鄭州，今後需適當增加部分科室的床位，提高醫院運作效率。
三項指標均低於均值的城市是北京，表明當地醫院管理水平、工作效率相對較高。但內部分化嚴重，代表優質醫療資源的三級醫院，2018年床位使用率為93.87%，比北京所有醫院床位使用率的均值高出近10個百分點。
②，天津綜合醫院佔比最高，寧波、深圳最低
在這次疫情中，各方面實力均衡的大型綜合醫院承擔了重要救治任務，為此我們在報告中增加了“綜合醫院佔醫療機構比重”這一指標。結果出乎意料：綜合醫院佔比最高的不是北上廣一線城市，而是天津，該比重為4.57%，遠超第二名的南京近1個百分點。表明當地醫院整體實力較為雄厚，醫院中超六成都是大型的綜合醫院。
這與天津的系統規劃分不開：其醫療衛生服務體系分為市級大醫院、區級醫院（綜合醫院和中醫院等）、基層醫療衛生機構三個層次。自2016年以來，又在市級大醫院規劃建設5個市級醫學中心，作為全市醫療衛生服務綜合實力的代表；以及9個市級區域醫療中心，均衡分佈在主城區和濱海新區，作為本區域醫療衛生服務中心，進一步加強了具有區域輻射能力的大醫院建設力度。
綜合醫院比重較高的是南京、佛山、無錫、上海和廣州，佔醫療機構比重在3%以上。除上海外，這些城市醫院總量均在200家左右，數量不多，但其中超四成是各方面實力較強的綜合醫院。尤以佛山最高，120家醫院中有66家都是綜合醫院。
佔比最低的地區，是寧波、深圳這兩座新興城市，表明在當地醫療體系中綜合醫院規模相對較少。受疫情影響及疫後效應，預計綜合醫院將成為公共衛生領域“補課”的一大重點，目前很多地方設立了一批綜合醫院作為重大疫情救治基地，寧波、深圳也需加緊趕上。
五
公共衛生服務
1，總體情況分析
深圳公共衛生服務領跑，中西部地區有待加強
適宜的公共衛生體系是健康中國的基石。美國在1990—2004年期間，期望壽命增加了30.2歲，其中公共衛生的貢獻率為87.8%。
根據21世紀經濟研究院的測算，17座城市中，公共衛生服務指數得分最高的城市是深圳，其次是杭州、上海、廣州、無錫，位列前五。這些城市普遍是城鎮化率較高的地區，像深圳2018年城鎮化率已達99.75%，全國第一；當年嬰兒死亡率和新生兒死亡率只有1.37‰、0.84‰。
得分低的地區主要集中在中西部的重慶、鄭州、青島、長沙和成都，表明當地居民獲得服務的可及性較差，居民健康尤其是婦幼保健水平有待提高。
其中，重慶得分最低，主要是其居民預期壽命、孕產婦死亡率和嬰兒死亡率指標均在17座城市中排名墊底。2018年重慶城鎮化率只有65.5%，大量生活在農村地區的婦女和兒童難以享受到城區有限的公共衛生資源，進而拉低了全體居民健康水平。諸如萬州等經濟較發達城區的孕產婦死亡率均為0，但貧困地區的巫山縣卻高達46/10萬，城鄉差異可見一斑。
21世紀經濟研究院建議，重慶需進一步加強婦幼健康服務體系建設，補齊軟硬短板。針對孕產婦死亡率和嬰兒死亡率較高的區縣，應該深入分析社會經濟、交通條件、婦幼衛生服務能力等因素的影響。
2，二級指標分析
孕婦按“五色”分級管理：上海婦幼健康水平領跑全球
京滬兩座一線城市在公共衛生服務上的較量無處不在：北京的嬰（幼）兒死亡率低於上海，上海的孕產婦死亡率只有北京的1/10。
作為國際通用衡量國民健康水平與社會進步的三大綜合指標之一，2018年上海孕產婦死亡率是1.15/10萬，續創新低；而北京的孕產婦死亡率卻在2016年受“二孩”政策影響大幅反彈後，2018年再次上升至10.64/10萬，死亡率較上一年升高了三成。
為什麼上海每年分娩數超17萬，孕產婦死亡率還能持續走低？這主要得益於上海首創的“五色法”精細化管理孕產婦，每種顏色代表風險篩查和評估的不同等級，根據分級孕產婦進入到不同流程、接受不同服務，而且上海孕產婦系統管理率達96%以上，從而搭建起了一張覆蓋全市的孕情監測網。
北京孕產婦死亡率居高不下，主要是產科醫療資源緊缺。在北京736家醫院中，只有18家產科醫院；產科床位數1194張，僅佔總床位數的1%。而北京每年分娩數都在20萬以上，但產科醫院醫生才 1012名。
這並非北京個例，背後反映的是專科醫療資源分配不均的普遍現象。諸如重慶、北京等孕產婦死亡率高企的地區，每千萬人連1個產科醫生都未配齊。
六
一級指標體系得分情況及建議
注：僅針對公共衛生基礎設施，一級公共衛生投入、飽和度、服務水平進行一級指標分值計算 ，不進行總得分排名。傳染病防治能力作為觀察指標。
公共衛生治理建議
1，針對人口老齡化、流動人口占比較高，以及對外交往密切、常住外國人口較多的城市，應該加強公共衛生基礎設施建設，以提高公共衛生的有效覆蓋率。如北京、上海、重慶等人口規模超過2000萬的超大城市，有必要加強公共衛生基礎設施建設，以保障當地居民未來抗擊傳染性疾病疫情的能力。
2，加強三甲醫院的救治能力，提高基層衛生醫療機構的服務能力。中國的公共衛生體系需要多層級相互配合實施，以做到在公共衛生事件發生時，各級醫療衛生機構聯動，有步驟、有側重的對不同狀況的患者實施分級診療、精準救治。
3，進一步壓縮個人現金支出佔衛生費用比例，加強政府財政投入力度。個人現金支出的比例，決定了當地居民的醫療衛生負擔情況，也是一座城市居民幸福指數的標誌；而政府的財政投入力度，則是當地醫療衛生體系建設的重要資金來源，這對基層衛生醫療體系的建設尤為重要。
4，各級疾控中心是傳染病監測的主要機構，各地尤其是特大城市亟需提高對疾病預防控制的重視程度，通過加大財政投入、加快改革勞動人事制度以吸引高素質人才等手段，儘快解決各級疾控中心公共服務缺位的問題；同時要加大傳染病醫院建設力度，在能力稍弱的基層區縣級醫院，可先通過單設傳染病科室的方式，有效防治疫情。
5，在醫療資源供給上，中部地區當前要加大引進醫護人員。人口流動較多的上海、武漢、鄭州、長沙、南京、杭州、蘇州、廣州等地，亟需擴充醫院床位，緩解醫療資源緊缺難題。
6，在公共衛生服務可及性上，中西部地區的重慶、鄭州、長沙、成都和青島相對落後，居民健康尤其是婦幼保健水平有待提高，需要增強農村地區的健康意識和基層醫療服務能力。北京各項指標總體靠前，但較高的孕產婦死亡率與經濟地位不相適應，在流動人口精細化管理、兒科婦科醫療資源的投入力度上需要再下功夫。
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