典型的PPP項目糾紛判例:如何理解PPP合同必須報請政府審核同意?

典型的PPP項目糾紛判例:如何理解PPP合同必須報請政府審核同意?
典型的PPP項目糾紛判例:如何理解PPP合同必須報請政府審核同意?

來源:PPP項目爭端解決

安徽省淮南市中級人民法院行政裁定書(2019)皖04行初12號原告深圳市龍澄高科技環保(集團)有限公司,住所地廣東省深圳市南山區高新區南區。

法定代表人張涉,該公司董事長。

委託代理人江峰,該公司工作人員。

委託代理人張學輝,廣東廣和(武漢)律師事務所律師。

被告壽縣人民政府,住所地安徽省壽縣壽春鎮。

法定代表人程俊華,該縣人民政府縣長。

委託代理人陸濤,該縣人民政府法制辦公室副科長。

委託代理人鄭海龍,安徽郢都律師事務所律師。

原告深圳市龍澄高科技環保(集團)有限公司(以下簡稱龍澄公司)訴被告壽縣人民政府(以下簡稱縣政府)行政協議一案,於2019年1月向本院提起訴訟。本院受理後,依法組成合議庭進行了審理,本案現已審理終結。

典型的PPP項目糾紛判例:如何理解PPP合同必須報請政府審核同意?

原告龍澄公司訴稱:2017年11月,原告和中城建第六工程局集團投資有限公司(以下簡稱中六投公司)組成聯合體(以下簡稱聯合體),參與壽縣縣域農村生活垃圾治理工程項目(PPP項目)投標,並被列為第一中標候選單位,後被壽縣城市管理行政執法局(以下簡稱縣城管局)確定為壽縣縣域農村生活垃圾治理工程項目(以下簡稱壽縣垃圾治理項目)中標人。

2018年1月20日,縣城管局向原告簽發了《中標通知書》。根據該《通知書》,原告和中六投公司於當月27日與縣城管局草簽了《壽縣縣域農村生活垃圾治理工程項目(PPP項目)合同》(以下簡稱《草簽合同》)。根據該《合同》和《招標文件》規定,該《合同》為特許經營協議。根據壽縣垃圾治理項目《招標文件》(第一卷:投標人須知)第9.1款規定,《草簽合同》簽訂之日後30天內,由中標社會資本與壽縣國有資產投資運營(集團)有限公司(以下簡稱壽縣國投公司)共同出資組建項目公司,承接承建壽縣垃圾治理項目。《合同》草簽後,項目公司並未依約依法設立,原告就項目公司設立事宜多次聯絡催促中六投公司未果。2018年3月10日,原告向縣政府作出《關於壽縣縣域農村生活垃圾治理工程項目(PPP項目)有關事項商榷函》(以下簡稱《商榷函》),明確指出:自《合同》草簽之後,原告未能實質參與到項目方案優化、籌建及接管工作中,按合同約定之項目公司至今仍未設立。同時聲明:在原告未參與情況下,若縣政府單獨接受由中六投公司提出的本項目所謂優化方案,並由其籌建實施,所產生的偏離招投標的情況,達不到質量要求,原告概不負責,並保留相關追責之權利。
對此《商榷函》,縣政府未予回覆。2018年3月14日,原告向縣城管局和壽縣國投公司出具了《關於儘快設立壽縣縣域農村生活垃圾治理工程項目(PPP項目)項目公司的函》(以下簡稱《設立項目公司的函》),亦未果。2018年5月初,原告才被中六投公司工作人員告知,縣城管局己與淮南市中六投環保科技有限公司(以下簡稱淮南中六投公司)正式簽署《壽縣縣域農村生活垃圾治理工程項目(PPP項目)合同》(以下簡稱《正式合同》)。原告此時才確知合法權益受到侵害,對此違法行為,原告於2018年5月17日同時向縣政府和縣城管局作出《關於壽縣縣域農村生活垃圾治理項目違法簽訂項目合同的投訴函》,指出,淮南中六投公司並非由原告、中六投公司與壽縣國投公司根據項目招投標文件設立的項目公司,相關的合同簽署行為違法,仍未被回覆。原告在向縣城管局遞交《投訴函》時,才被允許複製《正式合同》。壽縣垃圾治理項目己被該公司違法承接實施。壽縣垃圾治理PPP項目招標文件第一款第二章第9.3.4款規定:“PPP合同必須報請縣政府審核同意,在獲得同意前,PPP合同不得生效
”。縣政府審核同意PPP合同的行為,對行政機關以外第三人設定了相應的權利義務,屬於行政確認行為。原告認為:淮南中六投公司並非由原告、中六投公司與壽縣國投公司依據本項目招標文件設立的項目公司,縣政府在明知項目公司合資合同與項目公司章程未簽訂及項目公司未依法設立的情況下,仍審核同意縣城管局與淮南中六投公司簽訂《正式合同》,致縣城管局與錯誤的主體簽訂項目合同,違反《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例等法律法規規定,導致中標項目被非法轉讓和實施,嚴重侵害原告合法權益,其行為應被確認違法。為維護自己的合法權益,原告於2018年9月14日就縣政府和縣城管局的行政違法行為及相應賠償事宜向安徽省淮南市中級人民法院(以下簡稱淮南中院)提起行政訴訟,被告知相關事項應分別立案起訴。現根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第(十一)項和第十五條第(一)項等規定,起訴來院,請求判決:一、確認被告縣政府審核同意縣城管局與淮南中六投公司簽署《正式合同》的行政行為違法;二、被告承擔本案訴訟費用。被告縣政府辯稱:
一、行政確認是指行政機關依照法定權限和程序對有關法律事實進行甄別,通過確定、證明等方式決定管理相對人某種法律地位的行政行為,被告沒有法定權限對縣城管局與項目公司簽訂《正式合同》進行行政確認。而本案《正式合同》是經縣政府2017年10月10日縣政府常務會議審議通過壽縣垃圾治理項目實施方案,授權縣城管局為項目實施機構,具體負責本項目合同簽訂和合同履約管理工作。次月24日,發佈了壽縣垃圾治理項目的採購公告;原告和中六投公司組成的聯合體於2017年12月15日通過評審為第一中標候選人。項目實施機構根據規定的程序和方法,對採購結果進行確認談判,簽署結果確認備忘錄及修改明細,並經縣政府審核,2018年1月27日,項目實施機構與龍澄公司、中六投公司簽署了《草簽合同》。後壽縣國投公司提交《確認函》確認淮南中六投公司作為項目公司,並根據《公司法》及其實施方案,要求依法依規以存量動產入股準南中六投公司。經縣政府多次專題會議和交辦會議,2018年3月15日,縣城管局與項目公司淮南中六投公司簽署《正式合同》,該合同與2018年1月27日所籤合同的內容完全一致,只是中標後草簽合同的繼承,不涉及政府行政確認法定權限,也在政府授權縣城管局職責範圍內,無需對縣城管局與項目公司淮南中六投公司簽署《正式合同》進行確認。
故原告訴請確認違法,沒有事實和法律依據。二、行政確認是指行政機關與管理相對人之間的行政行為,而不是與第三人。政府採購的招標文件不能設定法定行政職權。同時,行政審核是行政機關對行政內部相對人行為合法性、真實性進行審查,故行政審核與行政確認是不同的行政行為,故原告以招標文件約定《正式合同》須報經縣政府審核同意,從而認定縣政府享有《正式合同》行政確認的行政職權,沒有法律依據。綜上,請求依法駁回原告訴請。本院認為,依據《最高人民法院關於適用的解釋》第一條第(五)項規定:行政機關作出的不產生外部法律效力的行為,不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。本案中,原告的訴訟請求為:“判決確認被告縣政府審核同意縣城管局與淮南中六投公司簽署《正式合同》的行政行為違法”,經查,本案所涉的縣政府審核同意行為是基於內部層級監督關係,對下級行政機關做出的,不產生外部法律效力的內部行政行為,原告對此起訴來院,不屬於行政訴訟受案範圍,依法應當裁定駁回起訴。

綜上,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第(四)項、《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第(一)項、第三款之規定,裁定如下:

駁回原告深圳市龍澄高科技環保(集團)有限公司的起訴。

案件受理費50元不予收取。

如不服本裁定,可在裁定書送達之日起十日內,向本院遞交上訴狀,並按對方當事人的人數提出副本,上訴於安徽省高級人民法院。

審 判 長 張德玉

審 判 員 李 平

人民陪審員 廖春俠

二〇一九年五月十三日

法官助理劉富豐

書記員汪絮梅

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本公

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