中國政法大學教授、博士生導師
施鵬鵬
□ 檢察官業績考評，是指根據法律、司法解釋以及檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等規定的檢察官職責，對檢察官辦理案件和其他檢察業務的質量、效率、效果等進行的考核評價。檢察官業績考評的目的在於引導和激勵檢察官依法履職、推動司法辦案工作。
□ 圍繞捕訴一體帶來的辦案風險，可設定系列指標強化部門間和辦案環節之間的制約監督：加強檢察管理監督、強制措施審查、檢務督察等。
8月26日，中央政法委召開了政法領域全面深化改革推進會，專門部署執法司法制約監督體系建設，提出“加快推進執法司法制約監督體系改革和建設，全面提升執法司法公信力”。檢察機關作為憲法意義上的法律監督機關，始終肩負著對外履行法律監督職權、對內強化自身監督制約的雙重責任。當前，在最高人民檢察院《關於開展檢察官業績考評工作的若干規定》（下稱《規定》）的指引下，全國檢察機關正如火如荼地探索檢察官業績考評的實踐運行機制。完善檢察官業績考評機制正是落實黨中央和中央政法委的部署要求、推促執法司法制約監督體系改革和建設的有力抓手，將新時代檢察工作導向了高質量發展的快速路。
制約監督執法司法權
與檢察官業績考評的關係
制約監督執法司法權是檢察官履職的內在要求。人民檢察院組織法和檢察官法規定了檢察院的法律監督職權和檢察官的法律監督職責，其實質就是對其他機關執法司法活動的監督制約。《規定》圍繞刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督總體佈局，明確了刑事檢察、刑事執行檢察、人民檢察院直接受理偵查業務、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、未成年人檢察、控告申訴檢察、法律政策研究、案件管理、通用類等11種主要業務類型79類具體業務，強化了對法院、公安、行政機關行使司法執法權的監督制約。
強化對檢察權的監督制約為檢察官依法辦案、盡責履職、擔當作為提供了制度保障。檢察權的規範運行離不開“人”和“事”兩個抓手：
一方面，檢察官履行職責遵守職業道德；另一方面，檢察官在履職時應致力於提升案件質效。檢察官法和《檢察官職業道德基本準則（試行）》等約束了檢察官的履職行為，為考量檢察官業績提供了硬性標準。今年，最高人民檢察院制發《檢察機關案件質量主要評價指標》，建立了以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系。即：發生在人民群眾身邊的“案”，與案進入司法程序後所經歷的有關訴訟環節統計出來的“件”相比，形成的一組對比關係。當“案-件比”為1:1時，司法資源投入最少，當事人感受最好，達到最佳。這為各級檢察機關和每位檢察官的履職辦案情況畫像、定位，被形象地比喻為衡量司法辦案質效的“GDP”。發揮檢察官業績考評的引領作用需以制約監督的薄弱環節作為突破點。業績考評是“風向標”和“指揮棒”，為檢察官履職指引著方向。新一輪的司法改革成果豐碩，但也暴露出一些問題。郭聲琨書記指出，政法領域全面深化改革中存在的最突出的短板是對執法司法權的制約監督還不到位。司法實踐中，仍然存在制約監督不足、案件帶病進入下一個司法程序等現象。這些改革中的堵點、痛點、難點，正是各級檢察機關和檢察官的作為空間，是引導檢察官真正以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺辦好每一起案件，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的著力點和突破點。
檢察官業績指標體系的設定
指標是具體表現概念或變量含義的一組事物。概念或變量演變為具體指標的過程並不隨意、輕鬆，而是要經歷一系列邏輯推演。有專家指出，將一個含義模糊不清的術語轉換成結構化科學研究中的具體測量指標包括以下步驟：概念化→名義定義→操作定義→現實中的測量。據此，設定指標（名稱）的關鍵環節包括：概念界定、描述概念維度、明確指標層級和名稱等。
概念界定。按照《規定》的解釋，檢察官業績考評，是指根據法律、司法解釋以及檢察官崗位說明書、司法辦案權力清單等規定的檢察官職責，對檢察官辦理案件和其他檢察業務的質量、效率、效果等進行的考核評價。檢察官業績考評的目的在於引導和激勵檢察官依法履職、推動司法辦案工作。因此，檢察官業績考評，是由特定的上級主管者按照職業化的要求，對檢察官的業務工作和成果績效進行評判，以分數或等級的形式來體現檢察官個人履職能力和履職成果的一種制度。
概念維度。概念的維度體現了事物的不同層面，揭示了概念指明的主要方向，提供了測量角度。維度展現了檢察官業績考評的主要方面，並從縱向上劃分了指標的類別，構成了指標體系的核心指標、一級指標。維度由事物的屬性決定。維度設計以有關事物屬性的理論為基礎，同時也可從他人尤其是權威的探索直接吸取經驗。在最高人民檢察院的推動下，新時代“四大檢察”“十大業務”的檢察工作格局已經建立，在這個基礎上出臺的《檢察機關案件質量主要評價指標》和《規定》將“四梁十柱”進一步歸納提煉，形成了11個一級指標：通用、刑事檢察、刑事執行檢察、直接受理偵查案件、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察、未成年人檢察、控告申訴檢察、法律政策研究、檢察管理。
指標的層級和名稱。指標體系的構建具有層次性，自上而下，從宏觀到微觀層層深入。檢察官履職作為一種複雜的社會現象，其考評指標必然要分為多個層級。參考前述相關指標體系和分類，兼顧應用的便利性，將其設為三個層級較為適宜：
一級指標為核心指標，系在宏觀上評估檢察官履職情況。二級指標為重要指標，系在中觀上對核心指標的釋明、對微觀指標的概括。三級指標為具體指標，在微觀上對核心指標註解，具有很強的操作性，可以量化。《規定》確定了質量、效率、效果為二級指標，以及與一級指標對應的系列三級指標，多個試點地區亦作出了本地化探索。在二級指標的設定中，應當注意扭轉檢察官業績考評的“唯數量論”，但不能忽視某些“數量”在檢察官履職中的重要評判作用，如：同一部門的檢察官辦理重大、疑難、複雜案件的數量不同，可以作為彼此考評差異的依據。此外，三級指標應緊密聯繫各級檢察機關的工作實際，不宜作出統一規定。指標權重確定的方法。在指標體系的構建中，權重的設置尤為重要。關於指標權重的設置方法，傳統上有主觀經驗法、主次指標排隊分類法、專家諮詢法。主觀經驗法是評估主體根據自己以往的經驗直接給指標設定權重；主次指標排隊分類法是將所有指標按照一定標準進行排列設置不同權重；專家諮詢法是聘請有關專家對考核指標體系進行深入研究，由每位專家先獨立地對考核指標設置權重，然後對每個考核指標的權重取平均值，作為最終權重。這些方法對於處理較為簡單的事物有著積極意義，但在本質上脫離不了人的生活經驗和主觀判斷，很難對檢察官履職的眾多指標作出令人信服的排序——確定權重、進而賦值。還有一種指標確定方法，即層次分析法，其基本思路是將組成複雜問題的多個因素權重的整體判斷轉變為對這些因素進行“兩兩比較”，然後再轉為對這些因素的整體權重進行排序判斷，最後確立各因素的權重。該分析的精妙之處在於，能夠將模糊的研究對象，按照固定的計算規則和公式，演算出各個指標所佔權重的具體數值，相較於偏主觀判斷的權重確定方法，提高了精確度。但缺陷在於非專業評估人員操作不便，筆者認為，可參考此種方法，加強業績考評的信息化支撐，確保考評工作人員只需錄入基礎數據，便能通過信息化自動運算出權重、分值。
進一步完善制約監督
執法司法權的指標設定
完善對執法司法活動監督制約的指標設定。當前，檢察機關對外履行法律監督職權還有不充分、不均衡之處，對此，筆者認為，應圍繞五大法律監督領域設立統一到人的檢察官業績考評指標，做到精準監督。如：在立案監督、偵查違法監督中，設定推動完善偵查機關辦理重大、疑難案件聽取檢察機關意見和建議制度的指標，完善在市縣公安機關執法辦案管理中心派駐檢察機制的指標，推動監督端口前移。在民事行政訴訟監督中，設定辦理案件成為指導性案例或典型案例加分的評價指標。在通用指標中，突出糾正違法、檢察建議的整改完成情況以及移送線索後的處理整改情況的考評分值等。
完善對檢察權監督制約的指標設定。圍繞捕訴一體帶來的辦案風險，可設定系列指標強化部門間和辦案環節之間的制約監督：加強檢察管理監督、強制措施審查、檢務督察等。針對實踐中存在的領導幹部不辦案問題，建立健全領導幹部不辦案、掛名辦案的員額退出和責任追究機制，引導領導幹部能辦、善辦、常辦重大複雜敏感、新類型、有指導意義的案件。此外，通過設定否定性指標強化內部約束，如：完善檢察官懲戒制度，對於司法人員違規干預過問案件情況實行減分等否定性評價。通過上述措施確保執法司法各環節、全過程有效制約監督，推動執法辦案質效和公信力進一步提升。
來源：檢察日報
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