2019，政府購買棚改模式將取消

來源：掃雷小組（ID:saoleixiaozu007）

作者：掃雷君

如你所知，2018年棚改政策不斷進行調整。而在明年，棚改政策更是將發生翻天覆地的變化。

據悉，2018年10月25日，住建部在北京主持召開部分省市座談會，研究2019年棚改政策。地方層面，安徽、江西、山東、四川、貴州五省和各省1個城市代表參會，國家發改委、財政部、人民銀行出席會議。

針對2019年的棚改政策，會議明確了五方面內容：

1.新三年棚改計劃必須實施，但棚改項目必須區分收益與融資能否平衡；

2.棚改貨幣化不搞一刀切；

3.政府購買棚改服務模式取消，但鼓勵國家開發銀行、中國農業發展銀行對收益能平衡的棚改項目繼續貸款；

4.融資以發行棚改專項債為主。

此外，還有一條政策變化（詳見小密圈）。以下逐條分解上述內容。

一、

今年10月8日的國常會表示，按照今年政府工作報告確定的新的三年棚改計劃，督促各地加快開工進度，加大配套基礎設施建設。

所謂“新三年棚改計劃”，就是2018年-2020年將改造各類棚戶區1500萬套。今年按計劃完成580萬套後，2019年、2020年還要完成920萬套，年均460萬套，目標上相對有所降低。相應地，融資壓力也會減輕。

有的地方就反映，之前已經棚改了一部分，剩下的如果不實施棚改，維穩壓力大，風險高，所以必須積極推進。

在此之前，棚改範圍有所擴大：有的地方將棚改政策覆蓋範圍擴大到建制鎮，有的把房齡不長、結構比較安全的的居民樓納入棚改範圍等等。

本次會議重申，嚴格把好棚改範圍和標準，重點改造老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區。但是要區分收益能否平衡，這主要為發行棚改專項債做準備。

棚改項目的收益主要來自於棚改騰挪出來的土地出讓收益，因此和地價、房價密切相關：一二線城市的棚戶區改造項目可以平衡，但三四線城市、縣城將難以實現項目收益與融資自求平衡。

怎麼破？

二、

在過去三年，棚改和去庫存的結合產生了棚改貨幣化安置。貨幣化安置在棚改中的佔比也一路上升。

根據公開資料，我國2014年棚改貨幣化安置比例為9%，2015年為29.9%，2016年這一比例上升到了48.5%。據市場機構測算，2017年達到了60%左右。

以下為棚改貨幣化的具體操作，相當於央行的“水龍頭”直接直接入房地產。

貨幣化安置的快速推進造成了三四五線城市的房價飛漲。所以會議明確，棚改貨幣化安置政策不搞一刀切，要因地制宜，因城施策，一城一策。

今年政策已經調整，商品住房供需緊張的市、縣，要進一步降低貨幣化安置比例。明年還將繼續。

近幾個月，新增PSL規模有所下降，“水龍頭”已然擰緊。

三、

此前，政府購買棚改模式是棚改的主要方式。所謂政府購買棚改服務，是指

由政府授權主管部門通過法定招投標程序，與市場化企業（主要是城投，不在銀監名單）簽訂政府採購服務合同後，由市場化企業與銀行進行融資，政府根據合同約定分期向企業支付政府採購資金用於項目資本金投資及償還銀行貸款。

具體如下圖：

其中最為核心的是，城投以政府購買服務合同向銀行質押融資，相當於政府對相關棚改融資兜底。

財政部2017年印發的財預〔2017〕87號文稱，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍。但棚改是豁免的範圍。

不過，2018年的一系列調整已意味著政府購買棚改服務可能有所變化。

一是，財政部寧波專員辦今年5月10日的一篇文章稱，主要資金籌集於銀團貸款和政府購買服務的棚戶區改造作為隱性債務的一大來源。同時，新一輪棚戶區改造繼續按計劃推進，任務指標層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務下，各級地方政府普遍面臨較大的財政收支和債務化解壓力。（財政部專員辦：棚改貸款成為隱性債務的一大來源）

二是，財政部寧波專員辦建議，棚改業務的融資存在多種方式，多采取政府購買服務的方式。實際操作中，政策性開發銀行要求政府購買服務的項目必須列入當年度全國棚改計劃，而其他類金融機構則要求不一，容易造成政府債務的劇增。建議量入為出，嚴格管控和壓縮政府購買棚改服務的融資模式。（財政部專員辦建議：未來壓縮政府購買棚改服務融資模式，取消貨幣化安置硬性比例要求）

三是，6月財政部公佈《政府購買服務》（徵求意見稿）稱，政府購買服務合同履行期限或項目實施期限一般為一年，部分可適當延長，最長為3年。而棚改項目時長一般都超過3年。

本次會議直接指出，2019年政府購買棚改模式取消，但鼓勵國開行、農發行對收益能平衡的棚改項目繼續貸款。

這就意味著政府不再對棚改項目融資兜底，也就不會新增隱性債務。但是承接棚改主體和政府部門的關係如何確定？棚改項目收益是通過土地出讓收入返還還是其他方式實現尚不清楚。

四、

關於融資，先提供兩組數據：

1）在政府購買棚改服務的模式下，資金主要來源於國開行、農發行的貸款資金。2017年，國開行、農發行發放棚改貸款分別為4273.9億、8800億，合計1.3萬億左右。

2）在2018年，棚戶區改造專項債問世。Wind數據顯示，截至目前棚改專項債發行3100億。

按照本次會議要求，2019年棚改融資以棚改專項債為主。那麼，棚改專項債的規模將大幅增加。（2017年新增專項債0.8萬億，2018年1.35萬億，2019年有可能增加至2萬億以上。）

但考慮到專項債不可能全都是棚改專項債，棚改融資還存缺口。

此外，由於三四線城市及縣城難以實現項目收益與融資自求平衡、部分縣市債務率超標不可能分配到新增專項債，所以會議提出了另一項解決措施。（詳見小密圈）