大陸終止ECFA 臺灣不可承受之重 合成圖
作者 羅慶生（臺灣國際戰略學會執行長、博士）
去年7月我曾撰寫《正視ECFA十年大限將至》一文，指出臺灣不推兩岸 “服務貿易協議”與“貨品貿易協議”，中國大陸有正當理由在ECFA滿10年後終止。此議題在島內引起重視後，原本因今年1月國臺辦表態“不希望看到這一重要成果得而復失”而止息，近日ECFA是否終止的議題再度被挑起。
不一樣的是，去年討論此議題多為臺灣學者，近日討論者多為大陸學者。大陸學界已注意到兩岸敵意滋長，單向惠臺不可行，開始評估ECFA終止的利弊，而結論多認為利大於弊。如此連結大陸宣佈暫停陸生來臺就學，ECFA的存續似乎不再那麼穩固。
本文將探討大陸終止ECFA對臺灣的影響。在此之前，由於ECFA究竟有沒有“10年大限”眾說紛紜，故先釐清所謂“10年大限”議題的脈絡。雖然目前民進黨否認“10年大限”存在，但最先提出此一質疑的卻是10年前擔任黨主席的蔡英文；此一詞彙，也是當時綠營媒體批評馬時期簽署ECFA時所首創。
蔡英文首先質疑ECFA10年大限
2010年4月25日，當時執政的馬英九與在野的蔡英文進行一場政策辯論，辯論的主題即為ECFA。蔡英文認為世界貿易組織（WTO）規定ECFA10年內要轉為自由貿易協議（FTA），而FTA要開放臺灣市場，因而強調 “一簽ECFA就排定了10年內一定要開放九成市場的時程”，認為將影響臺灣好幾百萬人失業或者收入降低，批判ECFA是糖衣毒藥。馬英九則以開放市場的10年不是鐵律，有許多例外響應。
因此，6月30日，兩岸簽署ECFA次日，臺灣綠營媒體自由時報即以 “WTO10年大限，馬舉特例迴避”為標題，引用多位綠營學者的論點，批評馬舉少數特例辯稱WTO並未硬性規定，顯然是在迴避問題。這是“10年大限”詞彙的緣由。
從國際建制的角度，所謂“10年大限”的關鍵在ECFA是不是FTA的過渡性協議。WTO允許各關稅領域相互簽訂FTA，但規定FTA的零關稅必須普及90%的貿易，如果基於雙方需要只對部分商品免稅，將妨礙他國企業競爭，對第三國不公平。但在達成FTA之前，雙方可先簽署過渡性協議，對特定商品免稅，時限10年。
兩岸達成ECFA時曾向WTO通報，指這協議並未完成，談判仍在進行中，不屬於過渡性協議。當然這不是兩岸說不是就不是，但如果沒有第三國向WTO提出異議，協議仍可繼續。即便有第三國提出，在WTO爭端解決機制下還有攻防，且這機制在特朗普政府抵制下已接近癱瘓。
ECFA實施10年甚少聽聞第三國抱怨，要不要繼續給予對方早收清單的免稅成為兩岸自己的事。然而，ECFA中規定儘速完成的《服務貿易協議》與《貨品貿易協議》，前者因“太陽花學運”未能在“立法院”通過，民進黨上臺後即不再推動，後者的談判也中斷。故就法理而言，ECFA實施10年後有理由終止。大陸甚至無須依照ECFA文本第16條在180天前提出終止的書面通知並進行協商，徑行宣佈遵循WTO規定在滿10年之日自動失效即可。就終止或繼續ECFA這議題而言，球在中國大陸那一邊。
終止ECFA對臺灣的影響可能超出預期
雖然終止ECFA目前仍是假設性議題，但民進黨當局也曾對此議題做過響應。國貿局統計2019年出口適用早收清單金額僅剩198億美元，年減達16%，認為對臺外貿影響已相對較小；且評估主要衝擊產業為石化、運輸工具及部分農產品，若恢復課徵，關稅約在5%到10%之間。
198億美元並不多，僅佔臺灣2019年出口總值3,293億美元的6%。關稅稅率5%到10%也屬於可接受的範圍。因此雖然陸委會表示，ECFA對雙方均有利，希望能持續落實，但緩解民眾反彈的成分居多，實際上綠營學者多認為，ECFA終止後的衝擊並沒有那麼大，且愈施壓美國對臺的助力也愈大，只要臺美FTA能簽下，與日本、新加坡簽單邊協議的機會就提高。
不過這類觀點可能過於樂觀。首先，雖然美國的“臺北法案”表示要增強與臺灣地區的經貿關係，但特朗普上任後簽署的貿易協議，無一例外，包括對加拿大、日本等堅實盟邦，都是在堅持“對美國有利”的條件下壓迫對方讓步而達成。臺美若談判FTA，恐怕很難迴避美牛、美豬進口議題。如果親美抗中所達成的臺美FTA，結果卻是美國得利臺灣有損，擅長選舉精算的民進黨將難以承擔。
綠營所期望的是美國能給予臺灣更好的條件談成FTA，但這期盼恐怕也會落空。去年因為中美貿易戰，部分臺灣代工廠商將生產線遷回臺灣出貨，使臺灣對美出口增長17.16%，並取代意大利成為美國第10大貿易伙伴。如此也使得對美貿易順差增加到114.5億美元，較2018年49.7億美元成長了130%。對貿易失衡極為敏感的特朗普應不會滿意這數據，要讓利臺灣恐怕不會同意。
其次，表面上看來終止ECFA只牽涉198億美元商品貿易，其實不然。減免關稅可視為一種讓利行為，雙方透過ECFA互相讓利表示友善，這在身分認定上表示不再視對方為敵人。兩岸在簽署ECFA時原本也期望透過進一步的“服貿協議”與“貨貿協議”強化這種關係，可惜中斷。在臺灣激進的民粹主義者堅持“中國是敵人”，並逐漸在年輕族群發酵而成為蔡英文勝選的主因後，ECFA其實已是兩岸關係“友善”時期的殘餘。
隨著兩岸關係的持續惡化，這種殘餘的象徵符號愈來愈少，例如陸客自由行、陸生來臺就讀等都已暫停。然而，暫停的陸客與陸生可以重新開放，終止的貿易協議卻不能恢復重來。不可逆的ECFA如果終止，即意味著兩岸友善關係的正式結束。臺海未來出現地緣政治緊張，類似1996年臺海危機，甚至激化為戰爭的風險將變高。
如此，在友善時期建立的兩岸貿易關係，是否也會翻轉？
兩岸從1992年達成“九二共識”後，貿易快速增長，2019年總額已高達1,903億美元，其中臺灣出口1,322億美元，佔總出口比重40.2%，進口584億美元，佔比20.5%，順差738億美元。2019年臺灣對外貿易順差總額為435億美元，如果排除出口大陸，為逆差303億美元。兩岸貿易對臺灣的重要性不言而喻。
兩岸貿易是奠基在友善的兩岸關係上，而ECFA的終止，則象徵兩岸友善關係的結束。如此ECFA連結的就不是198億美元商品的出口，而是1,903億美元的兩岸貿易。兩岸未來如果潛藏著戰爭的高風險，那我們可以想象，將會有愈來愈多的企業，基於避險的理由逐漸將生產線遷出臺灣。臺灣經濟將如溫水煮青蛙般的逐漸衰敗。
雖然，臺灣激進的民粹主義者或許會歡迎這種局面，他們主張追隨美國對華鷹派的“脫鉤論”與中國大陸貿易脫鉤。但這種違反經濟規律的思維在美國已遭到反彈而修正，在臺灣更不具可行性。有太多的例子證明，堅持意識型態而不考慮商業利益，將對經濟造成嚴重摧殘。或許要等到ECFA真的被終止，才能啟動臺灣深一層次的反思吧？
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