疫情之下多地環保執法“優化”16種情況減輕或免予處罰

本報記者 李豔潔 北京報道

突如其來的新冠肺炎疫情給環境監管帶來了嚴峻的考驗,也讓一些企業感到手足無措。

3月27日,濟南市印發《減輕和免除行政處罰的實施意見(試行)》(以下簡稱《意見》),首次明確“對因受疫情防控直接影響,環境違法行為輕微並及時糾正且未造成環境危害後果的,不予處罰,督促儘快整改。”

此外,該《意見》明確,對16種環境違法行為減輕或者不予處罰。

減輕、不予處罰

《意見》指出,違法行為輕微並及時糾正,沒有造成危害後果的,可免予處罰,並明確了10種可免除處罰的情形,包括未批先建、未驗先投、超標排汙、“散亂汙”、未設置監測點位和採樣監測平臺、未按照規定對所排放的工業廢氣保存原始監測記錄等情形,在符合一定條件下,可以免除處罰。

《意見》還規定了6種應當依法減輕行政處罰的情形,包括對小微型企業檢查後主動消除或者減輕違法行為危害後果的,超標排汙倍數較小的,汙染防治設施突發故障或檢修的,城鎮生活汙水處理廠因進水濃度超標導致的出水超標的,在符合一定條件時可在法定最低處罰額以下減輕處罰,但一般不超過最低處罰額的50%。

太原市生態環境局日前印發的《市場輕微違法經營行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的目錄清單》,規定對7種行為不予處罰,包括未批先建、超標排汙倍數小的、重點單位不公開/不如實公開環境信息、逃避監管排汙、無排汙許可證排汙等情形,在滿足未造成危害後果或者及時整改條件下,可以不予處罰。

據《中國經營報》記者梳理,北京、溫州、深圳等幾個城市先後出臺了“關於環境行政處罰自由裁量權”“從輕減輕行政處罰”等意見,內容涵蓋範圍大同小異。

“2018年下半年經濟出現下行跡象後,有些地方就出現了要求減弱監管的聲音。”環境保護組織公眾環境研究中心主任馬軍介紹。

記者發現,當時多地已經出現了對環境行政處罰自由裁量權的標準探討,部分城市還出臺了相關標準。

2019年5月,生態環境部印發《關於進一步規範適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》,指導地方生態環境部門開展環境行政處罰自由裁量規則和基準的制定、適用和監督工作,進一步規範環境行政處罰裁量權的行使,提高依法行政的能力和水平,提升執法的公正性和精準性。

中國政法大學環境法研究基地主任王燦發教授表示,《關於進一步規範適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》是環境行政處罰規範化的要求,因為我國法律法規規定的處罰幅度比較大,例如5萬元以上20萬元以下,或者是50萬元到500萬元的幅度,如果不限制一下自由裁量權就可能出現執法不公的情況。

“自由裁量權,是在法律規定的範圍內,根據違法情節的輕重劃幾個檔次來進行處罰,這樣可以避免執法人員的隨意性、保證執法的公正性,也是環境法治化的要求。”王燦發表示。

中央環保督察開展5年以來,在環境治理上取得了有目共睹的成效,但同時,“一刀切”“粗暴執法”等現象一直伴隨,包括“平時不作為、急時亂作為,平時不管不顧,督察檢查一來,先停再說”,以及“不給合理的整改時間”等情況。

3月初,國務院辦公廳印發《關於生態環境保護綜合行政執法有關事項的通知》,實施《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》,紮實推進生態環境保護綜合行政執法改革,統籌配置行政執法職能和執法資源,切實解決多頭多層重複執法問題,嚴格規範公正文明執法。

前述各地政策都針對輕微違法和整改提出了針對性意見。

促進經濟發展,是各地積極推進輕微違法行為減輕或免於處罰的另一個動力。

在4月7日的政策說明會上,濟南市生態環境局表示,《意見》制定是依法行政和規範執法的需要,也是形勢發展的需要,濟南市改善環境質量壓力巨大,發展的任務也異常繁重,《意見》旨在體現寬嚴相濟、過罰相當的處罰精神,鼓勵和引導企業及時改正輕微違法行為,也是生態環境部門優化服務營商環境的重要舉措。

同樣,太原等城市在出臺相關政策的說明中都表示,宗旨之一即是改善營商環境,促進經濟、尤其是民營經濟、中小微企業發展。

避免一放就亂

濟南市在發佈《意見》時,明確自印發之日起實施,有效期1年。

但新冠肺炎病毒可能不會在1年內消失。儘管我國已經對新冠肺炎疫情防控取得了階段性的勝利,但是全球其他地區的疫情尚未得到有效控制。據哈佛大學研究者在《科學》雜誌上的預測,新冠肺炎病毒可能在冬季反覆暴發,直到2024年疫情都可能復發。

馬軍認為,這次新冠肺炎疫情的影響使得恢復經濟發展成為優先需求,地方政府可能會希望進一步放寬環境監管和處罰力度,但需要注意的是,並不是不減弱環境監管企業就無法復工復產了。

對於濟南等地的政策是否會降低企業的“底線”,馬軍認為,至少是不利於推動企業提升在環境治理方面的表現。

他以濟南市的《意見》為例。《意見》中規定,在線監測日均值超標或手工監測瞬時值超標,超標倍數大於0.1倍,但均小於等於0.3倍,排放總量較少,且及時整改並達標排放的,免予處罰。“當日均值超標的時候,還是應該嚴格執法,維護法律的尊嚴。”

王燦發認為,就自由裁量權本身來說,有從重和從輕的情形,這些都是在法律權限範圍內的規定,並不是對企業減輕處罰。“但是,可能會由於疫情,全年的GDP有可能下降,各地為了GDP可能會什麼樣的企業都讓上。在這種情況下,環境部門的執法肯定會面臨很大的壓力。”王燦發表示。

“為了防止嚴重汙染的情況發生,可能執法的力度需要加強。對環境部門來說,不應該因為疫情就放寬執法。我認為,可以通過疫情加大對汙染企業的淘汰,讓環保合格的企業上去。”王燦發表示。

“如果處罰比較剛性,可能給企業生產經營活動帶來較大影響,”馬軍認為,可以減輕或者免於處罰,但是至少應該做到充分披露企業的排放和汙染信息,從而可以通過其他柔性途徑對企業形成約束。

馬軍建議,將企業排放超標或者其他違規行為與信貸利率掛鉤,或者採用綠色供應鏈手段,將市場空間配置給那些願意負責和能夠負責的企業,這樣企業有意願和能力去做好汙染防治和節能減排,收益可能會更高,這對經濟的影響也是最小的,有助於經濟轉型,現在中國經濟正處在艱難轉型的過程,不可能再靠粗放的經濟擴張走出困境。

“前提是環境監測、環境執法、信息披露要做好。”馬軍表示,環境和經濟發展不是非此即彼,要避免因為疫情導致環境監管走向“一放就亂。”


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