2017年國務院辦公廳印發了《生育保險和職工基本醫療保險合併實施試點方案》，指定12個城市作為試點開展生育保險和職工基本醫療保險合併實施（以下簡稱“兩險合併”）。2018年《社會保險法》修訂，在法律層面確立“兩險合併”。2019年3月，國務院辦公廳《關於全面推進生育保險和職工基本醫療保險合併實施的意見》提出，在全國範圍內實現生育保險基金併入職工基本醫療保險基金，2019年底前實現兩項保險合併實施。
“兩險合併”改革，是否可以讓更多的女性因懷孕和分娩獲得更多的社會支持？對於保障女性免於因生育而受歧視的作用如何？本文以14個流動人口較多的城市的生育保險政策為樣本，從性別平等、計劃生育和戶籍政策的視角，就政府信息可及性、受益群體、適用條件和具體待遇等方面，分析生育保險的作用和侷限。
本文發現：雖然“兩險合併”帶來了一系列的進步，但是並未改變戶籍、計劃生育、繳納社保時限等條件限制，生育保險在保障女性免於因生育而遭遇不平等對待、體現社會共擔的養育責任方面，仍有明顯的不足。
一、生育保險基金運行狀況速覽：參保人突破2億，累計結存574億元
早在1993年我國已有部分地區試點社會保險制度，該年度參保人只有557.2萬人；2018年度，全國生育保險參保人數首次突破2億人。而歷史上生育保險支出大於收入的年份僅有兩年（2016年和2017年），到2018年末生育保險基金累計結存574.29億元。生育保險基金運行狀況良好。
二、1951年以來我國生育保險的政策發展
生育保險，顧名思義是以社會保險的形式對懷孕和分娩的女性提供支持和保障，以回應我國簽署並批准的聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》中的提議：肯定女性作為母親的社會意義，採取適當措施使女性不因生育而受歧視，讓養育子女成為社會共擔的責任。
1951年原政務院發佈《勞動保險條例》，在勞動保險制度下規定了生育待遇，包括帶薪產假、生育補助費等制度；1953年《勞動保險條例》修訂後還增加了檢查費和接生費的規定。勞動保險基金沒有國家財政補助，“全部由實行勞動保險的企業行政方面或資方負擔”。
1994年《勞動法》通過後，我國在法律層面確立了社會保險制度。1994年，原勞動部頒佈《企業職工生育保險試行辦法》，正式設立生育保險基金，以保障城鎮企業的女職工“在生育期間得到必要的經濟補償和醫療保健，均衡企業間生育保險費用的負擔”。
2003年和2009年國務院和人社部分別發文，將生育醫療費用納入新農合和城鎮居民醫保（有別於城鎮職工醫保）中。
2010年通過的《社會保險法》對生育保險的繳費主體、生育保險待遇的範圍做了簡單的規定，主要包括：生育保險由用人單位繳納；生育保險應包括支付生育醫療費用以減輕生育醫療負擔和發放生育津貼以提供生育時期替代工資的經濟補償。同時，《社會保險法》還規定了
未就業的配偶也可享受生育保險待遇。2012年國務院頒佈的《女職工勞動保護特別規定》將產假延長至98天，同時對生育保險待遇內相關費用的承擔主體以及哺乳假等作出了規定。以上兩部法律和行政法規構成了我國女性在懷孕、分娩、流產、哺乳等時期享受生育保險待遇的基礎。
三、生育保險基金信息可及性
本文將以十四個流動人口較多的城市（包括：北京、上海、天津、重慶、西安、武漢、杭州、廈門、廣州、貴陽、成都、烏魯木齊、蘇州、深圳。）為樣本，從性別平等、計劃生育和戶籍政策的視角，就政府信息可及性、受益群體、適用條件和具體待遇等方面，分析生育保險的作用和侷限。
在社會保險基金中在地方立法層面，生育保險待遇的申請條件和待遇情況往往通過地方人力資源和社會保障局的規範性文件規定，部分文件中並無實施細則，檢索資料常需要在人社局官方網站的問答板塊中篩選信息。
不夠充分的信息公開現狀，也為女性及其家屬在申請生育保險待遇時增加了無形的成本。
四、“兩險合併”到底合併了什麼？
“兩險合併”之前，包括產前檢查、計劃生育手術、分娩費用等在內的生育醫療費用，只能由生育保險按照規定的限額報銷，醫療保險並不支付生育相關的費用。換句話說，沒有繳納生育保險的女職工，生育相關的醫療費用並不能用醫療保險（注：通過新農合或者城鎮居民醫保報銷，以及其配偶也未參加生育保險的除外）。
“兩險合併”後，繳費單位“統一繳費”，基本醫療保險基金“統一管理”：
就基金管理的角度而言，在“全面二胎”時代之下，由基礎醫療保險基金支付生育醫療費用和生育津貼，可以減輕原生育保險基金的壓力。
就個人角度而言，未單獨繳納生育保險的女性，仍可以按照醫保報銷規則報銷一部分生育醫療費用，改變了過去未繳生育保險則可能費用全部自費的情況。
值得注意的是，未繳生育保險的女性，其享受的待遇和繳納生育保險的女性在試點城市並不相同。除了不同的報銷規則之外，生育津貼的發放條件也大不相同。而生育津貼，作為對女性在生育期間的經濟補償，對於平衡女性的經濟權利，保障女性免於因生育而遭遇不平等對待，體現社會共擔的養育責任而言，有著非常重要的作用。下文中將對生育醫療待遇和生育津貼的申領條件做更詳盡分析。
五、享受生育醫療待遇和生育津貼的條件
根據《人力資源社會保障部對政協十二屆全國委員會第五次會議第3655號（社會管理類331號）提案的答覆》，截至2016年底，全國享受各項生育保險待遇共914萬人次，人均生育待遇支出為15385元，其中，人均生育醫療待遇支出4303元，女職工人均生育津貼15831元 。
生育津貼，並不等同於產假工資，而是對於生育時期的女性，提供一些經濟補償，以替代這一階段的正常工資發放。
具體數額上，根據《女職工勞動保護特別規定》，以上一年度用人單位的平均日薪為基數發放，並會受限於當地上年度全市平均工資標準。比如上海，杭州等地規定，生育津貼的發放標準，在上一年度全市平均工資的60%-300%之間，女性實際工資超過這一標準的，由用人單位補足。因此，對於高薪的女性，用人單位仍將承擔相當一部分的生育津貼。
《女職工勞動保護特別規定》中，給予足月順產的女性98天產假，在符合一系列條件的前提下，由生育保險基金髮放生育津貼。在“一胎化”時期，地方政府為了鼓勵晚婚晚育，對符合晚婚晚育條件的女性給予生育獎勵假。“全面二胎”之後，為了鼓勵生育，一些地方政府會延長女性的產假，例如廣東省，若符合晚育、生育多胞胎，非難產的女性可以最多享受到193天的產假（一般情況下為178天）。
然而，通過多種方式延長的產假，並非都由生育保險基金支付生育津貼。在14個樣本城市中，僅杭州、蘇州兩地生育保險基金支付30天獎勵假期間的生育津貼，廣州市和深圳市依據《廣東省職工生育保險規定》額外享受15天有生育保險基金支付的生育津貼，其餘各地一律按照法定產假98天來支付生育津貼，超出的獎勵假、延長假均由用人單位支付。可延長至193天產假的的廣東省，也需用人單位支付95天獎勵假的生育津貼。
除此之外，地方政府對於生育津貼的申領也附加了一系列其他條件。
（一）12個城市以連續繳費作為享受生育保險待遇的必要條件
被選做樣本的14個流動人口密集城市中，12個城市明確要求要求女職工所在的單位連續繳納或累計繳納一定時間的生育保險（6個月-12個月），才可由生育保險基金支付生育津貼，否則均由用人單位支付生育津貼。其中，杭州、成都等地要求女職工所在單位必須連續為其繳納滿12個月生育保險，女職工方可享受生育醫療費用報銷和申領生育津貼。另有城市，如貴陽市，將對生育醫療費用和生育津貼兩項待遇採取不同標準，即繳費次月可以可以報銷生育醫療費用，但必須繳滿一定期限後才可以申領生育津貼。北京、西安、深圳等地則允許未繳夠規定期限的，由單位墊付生育津貼，直到單位補足應繳期限，再由生育保險基金支付給單位。
“兩險合併”後，是否仍需要繳夠時限才能申領生育津貼？筆者查閱了2017年國務院選取的試點城市的最新生育保險政策。重慶市的規定仍是對生育醫療費用和生育津貼分別設立標準，合併實施後，繳費次月由基本醫療保險基金報銷生育醫療費用，連續繳費6個月後，由生育保險基金支付生育津貼。西安市仍要求在未繳足時限的個人和用人單位墊付相應費用，直至繳足12個月生育保險後，才能向生育醫療費用報銷和發放生育津貼。
由此可見，“兩險合併”並未改變生育醫療費用和生育津貼對於繳費時限的要求。因工作調動而在城市間遷移、生育保險中斷、新就業繳納生育保險或未繳納生育保險等情況，而不能滿足連續獲累計繳費時限要求的女性，實際上仍被排除享受生育津貼待遇的法定權利。此種情況下，用人單位需支付原本應由生育保險基金支付的費用，增加了用工成本，必將加重生育期的女性在職場的不利地位。
（二）14個城市以符合計劃生育政策作為享受生育保險待遇的必要條件
儘管作為生育保險法律基礎的《社會保險法》和《女職工勞動保護特別規定》均未規定只有符合計劃生育政策才可以享受生育保險待遇，但實際操作中，地方政府往往會考慮當地的人口與計劃生育政策，將符合計劃生育條件作為報銷生育醫療費用和發放生育津貼的必要條件。樣本中14個城市無一不作出此種要求。而現行“全面二胎”的計劃生育政策，對於女性的婚姻狀況、生育數量仍有限制。未婚生子因突破了以家庭為單位的生育管制而被認為違反了計劃生育政策。未婚生子的女性因此無法享受到完整的生育保險費用。
例如，《上海市城鎮生育保險辦法》規定，申領生育津貼和生育醫療費補貼，必須提供計劃生育內生育的證明。2017年，上海單身女性沈女士（化名），因被街道辦決絕受理計劃生育情況審核表、無法領取生育津貼而提起了行政訴訟；2018年，她還申請了對《上海市城鎮生育保險辦法》的合法性審查，並起訴了醫保中心。按照上海市生育津貼的發放標準，生育保險基金髮放生育津貼的上限為上年度全市平均工資的300%。在外企工作的沈女士，即使單位為她足額繳納的生育保險，但因為婚姻狀況為未婚，她申請領取約6萬元生育津貼時，一直被相關部門拒絕。
“兩險合併”的試點城市重慶市，其生育保險新規並未刪除符合計劃生育這一前置條件。符合生育保險政策的女性，生育醫療費用在生育保險基金報銷後，超額部分可以用個人醫保賬戶支付，而未婚生育的女性、“超生”等不符合計劃生育政策的情況，生育醫療費用只能按照基本醫保標準報銷，不享受生育津貼。
可見，“兩險合併”並未改變計生政策作為享受生育保險待遇之前提的現狀。
六、男性的生育保險可以怎麼用？
生育保險的繳費不分性別，男性職工在繳納“五險一金”的時候也包含了生育保險。根據《社會保險法》的規定，男性職工的“未就業配偶按照國家規定享受生育醫療費用待遇”，至於生育保險的另一重要組成生育津貼則並未提及。
在14個樣本城市中，5個城市（重慶，蘇州，貴陽，西安，成都）明確要求，男性職工的配偶在符合計劃生育政策和無工作單位的情況下，可享受相當於生育醫療費用報銷上限50%的生育補貼。2個城市（廣州、杭州）要求男性未就業配偶在戶籍地繳納基本醫療保險的情況下，按照基本醫療保險報銷規則報銷。
除此之外，據可公開可查詢的資料，樣本城市中，5個城市（重慶、西安、武漢、廣州、蘇州）的生育保險政策中同時規定了男性職工可以享受護理假。但僅蘇州市規定，10天的男性護理假期間，由生育保險基金支付生育津貼，其餘4市均要求由用人單位支付護理假／看護假工資。
七、基於戶籍的差別待遇
如前所述，“兩險合併”後，未繳納生育保險的女性，可由基本醫療保險報銷部分生育醫療費用。而除去用人單位為職工繳納的社會保險（生育保險強制繳納），除去部分城市設有可供用人單位未繳納生育保險的非本地戶籍人士購買之外，其他城市則僅有本地戶籍人士可在當地購買城鎮居民基本醫療保險。也就是說，有相當一部分非本地戶籍的女性，因無法購買當地城鎮居民基本醫療保險，仍然無法按照居住地的報銷標準，而只能按照戶籍地醫保待遇，申請異地就醫費用的報銷。
在“兩險合併”之前，14個樣本城市中，僅廈門和成都明確規定生育保險可以在省內轉接。“兩險合併”後，醫療保險和生育保險統籌層次一致，即屬地統籌。再加上多數城市要求必須連續或累計繳納一定時長的生育保險，才有可能完整享受生育保險待遇。
未能“穩定就業”（按照多地居住證政策，以繳納職工社會保險證明“穩定就業”）的流動女性、孕期遷移至外地工作的女性，均受制於生育保險所要求的戶籍條件，而難以與本地戶籍、或在本地“穩定就業”的女性一樣平等享受生育保險待遇 。
八、結論
“兩險合併”帶來了一系列的進步。就基金管理的角度而言，由基礎醫療保險基金支付生育醫療費用和生育津貼，可以減輕原生育保險基金的壓力。就個人角度而言，未單獨繳納生育保險的女性，仍可以按照醫保報銷規則報銷一部分生育醫療費用，改變了過去未繳生育保險則費用全部自費的情況。
但是，享受生育保險待遇被附加戶籍、計劃生育、繳納社保時限等前提條件，“兩險合併”並未改變這些條件。不符合計劃生育政策、未按規定足月繳納保險及沒有本地基本醫療保險的女性，仍無法與符合上述條件的女性同等享受生育保險待遇。生育保險在保障女性免於因生育而遭遇不平等對待、體現社會共擔的養育責任方面，仍有明顯的不足。
（本文為城市化觀察網《友善生育政策觀察報告2019》的其中一篇。）
本文作者：何佳（城市化觀察網特約作者），出處：城市化觀察網。
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