“新冠”衝擊波迫在眉睫：日本準備好了嗎？

“新冠”衝擊波迫在眉睫：日本準備好了嗎？

盤古智庫東北亞研究中心

盤古智庫高級研究員、東北亞研究中心副主任李玲飛

撰寫

3月末，日本“新冠肺炎”疫情形勢突然嚴峻。3月24日，日本政府與國際奧委會共同宣佈2020年東京奧運會延期舉行，在此之後，單日新增確診病例3月28日突破100人，4月1日突破200人，4月4日突破300人。累積感染人數由3月24日的1128人，上升至3817人（4月6日數據），增加兩倍有餘。

目前日本47個行政區，除巖手縣、鳥取縣和島根縣外，其餘44個都、道、府、縣均出現確診病例，個別大城市如東京都、大阪府等市中心區域感染者數量急增，並且多宗病例無法追溯傳染路徑。

與其他國家相比，日本的“新冠肺炎”疫情增幅速度仍算緩慢，沒有出現爆發性增長的局面。這一方面與日本實施的相關檢測開始時間較晚、數量較少有關。厚生勞動省的統計，2月18日～4月3日，日本國內進行的“新冠肺炎”病毒PCR（Polymerase chain reaction，聚合酶鏈反應）檢測僅為71214件，相比之下，鄰居韓國進行的檢測數量為46.7萬例（截至4月6日）。之所以檢測數量較少，固然受疫情出現初期相關設備準備不足的客觀因素影響，但主要與檢測流程有關。

根據厚生勞動省的要求，有發燒、疲倦、呼吸困難等相關症狀的人，在接受檢測前，首先需要撥打厚生勞動省或者地方設立的專門熱線諮詢，熱線諮詢中心根據對症狀的判斷，如嚴重程度和持續時間符合要求（發熱37.5℃並持續4日以上，伴有強烈的疲倦感和呼吸困難等症狀，高齡者或有基礎疾病的人，上述狀態持續2天的場合），中心會將諮詢者介紹至由各地區保健所（全國共有472所）設立的“歸國者、接觸者諮詢中心”進行問診，如果進一步認定諮詢者確有高度疑似症狀，再聯繫指定醫療機構進行影像學等初步檢查，最後根據診斷結果，決定是否進行PCR檢測。截至3月末，“歸國者、接觸者諮詢中心”共接受了31萬件左右的疑似症狀者諮詢，最後通過指定醫療機構初檢診斷，接受PCR檢測的人數僅有6萬左右。設置檢測門檻的主要考慮，是避免醫療機構面臨受診激增的衝擊，並減少交叉感染的可能性。但高門檻可能壓低實際感染人數和疫情的嚴重程度，是引發爭議和垢病的重要原因。

不過，從另一方面看，“新冠肺炎”在日本本土的傳播速度的確緩慢。根據厚生勞動省的統計數據推算，日本目前“新冠肺炎”致病原的基本再生數（Basic Reproduction Number, R0，即1名感染者在易感人群中引起繼發病例的平均個數）不高於1.7，處於低流行傳播階段，早期聚集性發病數量較少，而疑似病例的密切接觸者，大部分通過檢測確認為陰性，這得益於日本家庭結構特徵和日常生活與衛生習慣。

日本家庭中幾世同堂的情況較少，全國5100萬戶家庭中，有一半為獨身或夫妻二人結構，戶藉人口3人以內的家庭約佔八成，家庭間的親戚往來和交流密度也相對較低。見面問候和禮儀方面，日本人通常以躹躬為主，很少握手，更不用說像意大利、西班牙和法國等歐美國家那樣，親吻臉頰了。另外，日本人公共衛生和防護意識較強，身體出現發燒、咳嗽等疾病症狀後，絕大多數人會戴上口罩。日常情況下，很多室內公共設施在入口處也都配有免洗消毒液等衛生用品，這些習慣降低了傳染的機率，也減緩了疫情的發展。

儘管如此，從目前日本疫情的特徵可以推斷出，疫情正在日本本土加速蔓延，未知數量的無症狀或症狀很輕的感染者，成為疫情傳播中潛在的不可控因素，而隨著中老年人聚集性病例的增加，死亡率也會逐漸上升。疫情能否得到有效控制，從而在爆發階段到來前甚至中等流行階段時達到高峰和拐點，更大程度上取決於未來一段時間日本政府採取的防疫措施是否果斷。

日本政府於3月26日緊急成立新型冠狀病毒傳染病對策總部，研究是否以發佈緊急狀態的形式應對疫情危機。隨後，東京都、京都府、大阪府等多個地方政府相繼發出“自肅要請”（呼籲和請求自我約束），呼籲居民在非必要情況下，避免外出。

中央政府對疫情的預判和防疫方針是在目前的狀態（感染狀況在全國各個地區間歇和小規模出現）下，儘可能控制聚集性疫情的出現、防止地域間連鎖效應式的疫情擴大，盡全力抑制重症病患的比例，並將疫情對社會、經濟衝擊與影響壓制在最小限度之內。

在此方針下，日本地方政府提出了各種基於“自肅”和“要請”的防疫政策。呼籲商業設施、餐飲、娛樂企業暫時停業或者縮短營業時間，呼籲在非緊急情況下，減少人員在地域間的流動和往來，避開密閉空間、密集場所和密切接觸。在確診病例增速較快的地區，政府還要求民眾儘量避免週末甚至平日的不必要出行。

這些“要請”只是呼籲和請求，並不具有法律上的強制力。《金融時報》根據導航和GPS設備公司TOMTOM的數據統計，在疫情蔓延期間，世界主要城市如巴黎、羅馬、紐約、北京等交通流量較歷史同期均有顯著減少，東京卻看不出有類似跡象，甚至在個別日期還有所增加。這種態勢直到進入4月，在政府的再三呼籲下才有所控制。

3月中旬，日本參眾兩院就投票通過了日本內閣提交的《新型流感等對策特別措施法》修正案，修正案賦予日本政府在向國會報告的前提下，針對危及國民生命與健康、以及國民生活與經濟造成重大影響的傳染病疫情發佈“緊急事態宣言”的權力，政府可根據情況，採取限制外出、停課、停業等要求或強制性措施，並可根據防疫需要，“徵用”土地、醫療設施、藥品與食品等。但到今天（4月7日），日本首相安倍才準備好發佈針對7個都府縣、為期1個月的“緊急事態”， 不禁讓人質疑，日本政府的猶豫不決是否會貽誤防疫的軍機。

箇中原因，與日本政府的決策機制有關。日本首相安倍在緊急事態一事上，並無決定權力，他要發佈緊急事態宣言，需要經過五大步驟：

第一步是基於厚生勞動省和內閣府經濟財政諮詢會議對當前疫情狀況以及疫情造成的經濟社會影響做出判斷後，由厚勞大臣加藤和經財大臣西村將分析結果向首相安倍報告。厚勞省遞交的報告包括“新冠肺炎”在日本國內和世界範圍發生與傳染的情況、病狀輕重、死亡率等程度上的分析以及發展趨勢的判斷（上一份報告的判斷為“蔓延的可能性很高”）。經財諮詢會議的報告將日本目前的經濟發展狀態定性為“前所未有的經濟危機”。

第二步是首相將掌握的情況交與內閣設立的“新型冠狀病毒傳染病對策總部”商討，形成對策方針並向“基本對策方針等諮詢委員會”（專家委員會）報告。專家委員會由國立傳染病研究所牽頭，由來自各地方大學、科研機構、公益和非政府組織、法律事務所的16位專家組成。這些專家將從疫情本身、醫療資源與應對、蔓延防止、經濟與就業、人權保護、社會機能維持、國際合作等方面，對遞交的材料做出全面的評估。

第三步是“基本對策方針等諮詢委員會”的專家在現有材料評估的基礎上，針對“疫情是否在全國範圍爆發”做出判斷，如果評價的結果認定疫情可能會：（1）顯著且嚴重危害國民生命與健康；（2）在全國範圍內急劇蔓延從而對國民生活與經濟造成極大影響，委員會將指示首相做下一步準備。

第四步是專家委員會諮詢的結果和對應方針向參眾兩院報告，之後正式發佈“緊急事態宣言”。根據各地區疫情狀況不同，“宣言”針對的地域和時間範圍應當會有所區別。

第五步是地方各都道府縣知事根據“宣言”賦予的權限，採取相應的緊急措施，包括停止各種商業活動、控制私人外出和公共交通網絡、對食品、藥品、銀行等供給做出管控等等，具體措施由各知事根據地區狀況決定。

首相安倍在4月5日會見厚勞相加藤與經財相西村後，4月6日下午，向專家委員會提出諮詢請求，同日，這一決策進程進入第三步——專家委員會——審議階段，16位專家已經認定“新冠肺炎”疫情在日本本土有爆發的可能和態勢，同日晚已建議首相安倍，準備發佈“宣言”。4月7日上午，專家委員會再次召開會議，向參會的首相及參眾兩院運營委員會說明，根據委員會的判斷，在7個都府縣實行為期1個月的“緊急事態”這一方針“妥當”，預計安倍於7日晚正式宣佈進入緊急狀態。

另一方面，應對危機的“拖延症”也是日本政府有意和一貫做法。正如防疫方針中所提出的原則，日本政府在控制疫情擴大的同時，另一件最重要的事情，是避免所採取的措施對社會、經濟造成強烈衝擊。正如在4月2日全國知事會（由各都道府縣最高長官——知事——組成的日本地方自治協會聯合會）上各地方長官達成的共識：在沒有做好準備的情況下，一旦宣佈“緊急事態宣言”，實施封鎖和其他強力措施，一方面可能會導致社會與經濟的短暫休克，又很容易因城市的封鎖造成民眾恐慌性的遷移，出現疫情隨之擴散的後果，這也是地方與中央政府的共識。如2020年東京奧運會和殘奧會延期的決策一樣，在“緊急事態宣言”一事上，會重現“否認”⇒“不排除”⇒“考慮中”⇒“有可能”⇒“討論中”，到最終的拍板決策的過程。這一過程需要的時間，自然要視疫情發展的態勢和嚴重程度決定。

在拖延過程中，地方行政機構、銀行、交通以及涉及民生的能源、電信等各大企業都在為可能到來的緊急狀態做準備，其中最感到緊張的莫過於全國醫療體系中的醫護工作者。

日本的醫療資源和技術水平位居世界前列，據經濟合作與發展組織（OECD）統計，日本醫院病床密度居世界第1位，每千人擁有病床數量13.1張，除韓國外，遠超其他發達國家水平。先進的醫療體系讓日本在低開銷（2018年醫療保健開支佔GDP的11％，略高於經合組織國家平均水平，低於美國、德國和法國）的情況下，保持高效率和高醫療服務質量。

但在應對“新冠肺炎”疫情上，日本卻面臨著“醫療崩壞”的危機。

首先是專用病房和病床數量不足。雖然病床密度最高，但日本應對傳染病的專門病房和病床數量嚴重不足。病床數較多的東京都與大阪府也僅有500張和300張左右，目前已經處於飽和狀態。而其他地區的情況更為嚴峻，醫療條件較好的福岡縣，傳染病專門病床僅有66張，早已不能滿足需要（4月5日入院人數156人）。重症監護室（ICU）的數量，日本僅為意大利的一半，每10萬人擁有ICU病床的數量僅有7.3（2017年數據），在發達國家排名靠後。考慮到日本的老齡化程度和“新冠肺炎”的死亡率，以及厚勞省對傳染爆發時的入院率與重症率預計（僅東京都峰值時的入院患者就達到2萬人，重症患者700人左右），目前應對傳染病的醫療資源遠不能達到需求，“崩壞”可能性非常大。

其次是醫護人員數量過少。勞動力不足是當前日本社會主要特徵，醫護人員不足更是困擾日本的難題之一。2015年經合組織的報告中指出，OECD國家的醫生和護士人數之多，前所未有。但2019年，日本每千人擁有的醫生數量僅為2.4人，與OECD平均3.5人的程度相比，差距不少。除一般醫護人員外，應對“新冠肺炎”所需要的專業人才，如操作體外膜氧合（ECMO）設備的人才則更加欠缺。3月份，厚勞省要求各地方裝備或增加ECMO設備，作為“救命的最後稻草”。而據統計，當時日本全國約有ECMO機器設備1400臺左右，但能操作設備的人員數量僅有300人。相對設備資源的短缺，在應對重症而準備的ECMO等方面，日本的麻煩在於有機器而無法使用或來不及使用。

目前，日本政府，從中央到地方，都開始為預防“醫療崩壞”而做緊急準備。厚勞省建立的醫療體制數據庫即將試運行，該數據庫將全國病床數量20張以上的醫院納入統計範圍，對空餘病床數量、醫護人員數量、口罩、手套、防護服、消毒液、呼吸機數量每日統計，在此基礎上，對醫療器械庫存情況以周為單位進行管理，對各地區患者診療、住院的餘裕情況也有整體把握與調度。同時，東京都、大阪府等地也在募集酒店房間，準備將其作為輕症患者的隔離、治療設施。4月2日厚勞省也發佈相關的操作手冊，對酒店設施的條件要求、入住後的感染管理、飲食、日用品供給、清掃消毒等各個環節提供具體指導。

相對設備資源，醫療人手不足則很難在短期緩解，在出現疫情的44個地區，有四分之一以上病例數量超過100人，東京的病例超過1000人，疫情加重乃至爆發後，地區之間醫護人員的調度和支援恐怕是最棘手的問題。

避免“醫療崩壞”的最佳方式是以果斷的方式避免疫情擴散。日本政府在這方面仍行事緩慢，而且日本法律在限制私權方面效力有限。在宣佈“緊急事態”後，政府依法有權力對學校、各商業企業等下達命令“指示”而非過去的“呼籲”和“請求”，但對於私人而言，政府仍然沒有權力限制其行動的自由，意味著即使在“緊急事態”時期，沒有“封城”的可能。“新冠肺炎”衝擊波已迫在眉睫，日本是否已經做好準備？答案難說樂觀。

- END -

閱讀更多 盤古智庫 的文章

關鍵字: 盤古 新冠 傳染病