中國人不囤衛生紙，但是，我們的糧食夠嗎？

最近，全世界的嘴都有點“方”：

越南：世界第三大水稻出口國，限制大米出口；

俄羅斯：最大小麥出口國，限制成品糧出口；

哈薩克斯坦：世界第二大面粉出口國，暫停小麥粉、蕎麥、糖、葵花油和某些蔬菜的出口；

泰國：宣佈雞蛋出口禁令；

塞爾維亞：宣佈暫停出口葵花籽油等農產品；

印度：全球最大的稻米出口國，大米出口因“封國”而陷入停滯；······

也因此，伊拉克、印尼和菲律賓宣佈糧倉告急，後兩者稱糧倉的儲存量最多能維持三個月。據聯合國糧食及農業組織消息

糟糕的情況預計將在4月和5月出現。疫情來襲、蝗災肆虐，也許全世界只有中國人不囤衛生紙，但是，我們的糧食夠嗎？

新中國成立後，我國糧食儲備在內外部環境形勢的持續變化中不斷變革演進，逐步形成了中央儲備糧、地方儲備糧和臨時存儲糧“三足鼎立”的局面。儲備糧是指政府儲備的用於調節糧食供求總量、穩定糧食市場以及應對重大自然災害或者其他突發事件等情況的糧食和食用油，包括中央儲備糧和地方儲備糧。臨時存儲糧(以下簡稱“臨儲”)，是指國家指定中央儲備糧管理總公司(以下簡稱“中儲糧”)執行最低收購價預案收購和國家組織進口，並委託中儲糧臨時存儲的糧食。2008年臨時收儲政策啟動並放量以後，調節市場供需的職能基本讓位於臨儲，前兩者主要還是發揮戰略應急儲備的功能。

我國糧食儲備運行機制和發展狀況

01

央儲

運行依據：《中央儲備糧管理條例》

計劃執行：

央儲的計劃主要由兩部分組成：一是儲備規模、品種和總體佈局方案。二是收購、銷售計劃。計劃制定的參與主體有國務院、國家發展和改革委員會(以下簡稱“發改委”)、國家糧食局(以下簡稱“國糧局”)、財政部和中國農業發展銀行(以下簡稱“農發行”)。

中儲糧及其直屬企業為專門儲存中央儲備糧的企業。同時，央儲也可以由具備條件的其他企業代儲。企業代儲資格認定辦法，由國家糧食局會同財政部，並徵求農發行和中儲糧的意見制定。中儲糧除了在國內執行央儲計劃外，還可以通過進口方式來增加中央儲備，降低儲備成本。國家有時出於政治外交目的，會與其他國家簽訂糧油進口協議，這部分進口糧油通常也會被轉入中央儲備。

資金：

財政部負責安排央儲的貸款利息、管理費用等財政補貼，並將補貼資金劃撥到中儲糧在農發行開設的補貼專戶；農發行負責按照國家規定安排央儲所需貸款。

監管：

國家糧食局負責央儲的數量、質量和儲存安全監管；財政部負責財務執行情況監管；農發行負責信貸監管。

輪換：

央儲實行均衡輪換制度，每年輪換的數量一般為儲存總量的20%~30%。央儲輪換以糧食理化品質檢測指標為依據，以儲存年限為參考標準。央儲糧油的輪空期最長不超過4個月，即從儲備糧輪出的下個月算起，4個月內必須輪入。

中儲糧可以通過進口實現央儲輪換。對於玉米、小麥、稻米等配額制管理品種，中儲糧需要向發改委申請配額，並通過國營貿易執行主體中糧集團進口；對於大豆、豆油、菜籽、菜油等無配額品種，中儲糧可自行進口。

費用補貼：

央儲的費用補貼實行定額包乾，由財政部撥付給中儲糧，包括保管、輪換等全部費用，輪換時所發生的盈虧由中儲糧自行承擔。根據《中央儲備糧油財政、財務管理暫行辦法》(財建〔2000〕939號)規定，中央專項儲備糧食(原糧)每年每斤補貼費用0.06元(摺合120元/噸)，專項和臨時儲備食用油每年每斤補貼費用0.2元(摺合400元/噸)。但是，《中央儲備糧管理條例》規定，中儲糧可以在央儲費用補貼包乾總額內根據不同儲存條件和實際費用水平，適當調整不同地區、不同品種、不同承儲企業的管理費用補貼標準。

稅收減免：

央儲稅收減免的種類主要包括增值稅、營業稅、所得稅和其他稅種。

02

地儲

地儲運行依據為《地方儲備糧管理辦法》，是各省以《中央儲備糧管理條例》為原型改編，除參與主體由各中央單位和中儲糧變成了省、市、縣級各單位和承儲企業外，計劃、執行、資金、監管、輪換和稅收減免等制度設計均差別不大。兩者運行機制的主要區別體現在輪換盈虧的承擔主體不同，央儲輪換的盈虧由企業自行承擔，地儲輪換的盈虧則分兩種情況。

第一種與央儲相同，政府包乾補貼、承儲單位自負盈虧。有的省份補貼標準與央儲相同，有的省份與央儲不同，有的省份更加細化。第二種情況是盈虧由政府承擔，輪換主要是在糧食批發市場上通過公開競標/拍的方式進行，例如北京市、安徽省等。

03

臨儲

臨儲是國家為了解決農民“賣糧難”問題，指定中儲糧執行收購，並委託中儲糧臨時存儲的糧食。其基本運作機制與央儲類似，由國家發改委牽頭，財政部、國糧局、農發行和中儲糧參加，共同制定方案計劃，然後由中儲糧執行。資金、監管機制和稅收減免政策與央儲相同。不同之處主要體現在以下三方面：

01

收儲：

臨儲主要通過最低收購價和臨時收儲兩種方式進行，因兩者託市本質相同，近年來區別正在逐漸模糊，市場統稱為託市收購。另外，臨儲糧也可通過進口方式進行收儲，同樣由國家制定計劃，中儲糧負責執行，涉及進口配額管理的商品，需要通過國營貿易企業進口。

02

銷售：

依據《國家臨時存儲糧食銷售辦法》，臨儲糧採取按照順價銷售原則在糧食批發市場常年常時公開竟價的方式銷售。

03

順價銷售原則：

臨儲糧競價銷售的底價，由財政部原則上按照最低收購價(或臨時收儲價)加收購費用和其他必要費用確定，並根據國家宏觀調控需要和市場供求情況擇機調整。實際交易價格不得低於公佈的銷售底價。

臨儲糧銷售時產生的盈虧由中央財政承擔。因為順價銷售原則的存在，臨儲糧銷售通常不會虧損，但是如果拍賣底價過高，就會出現流拍現象。有時為了穩定市場，或者下游用糧企業面臨全面虧損壓力，政府會定向銷售給指定的企業，銷售價格可能會低於託市價格。

臨儲費用主要由收購、保管和出庫三項費用構成。其中，收購費用(50元/噸)和保管費用(92元/噸/年)由中央財政撥付，出庫費用(30元/噸)由臨儲拍賣的買受人自負。三項費用會先行在中儲糧集中，再撥付到委託收儲企業，對於委託收儲企業，中儲糧通常會收取部分管理費。

臨儲發展狀況

收購價格連年提高。

收購數量較大，各品種間、年度間規律性不同。

收購主體：中儲糧是臨儲收購的“總承包商”。中儲糧因為倉容低於臨儲數量，所以一直以來扮演著臨儲收購“總承包商”的角色，通過統貸統還(收糧資金由中儲糧向農發行統一貸款下撥並統一集並還款)的方式將近一半的臨儲糧轉委託社會資源收儲，其中包括中糧集團等國有企業和大量民營個體庫點。

04

運營效果和存在問題

央儲/地儲的積極作用

01

戰略應急作用：

中央和地方儲備糧作為國家戰略應急儲備為保障國家安全提供了堅實的後盾，很好地發揮了未雨綢繆、防患於未然的作用。

02

穩定市場作用:

第一，國家歷史上多次動用中央和地方儲備糧來穩定市場(以中央儲備為主)。

第二，中央和地方儲備糧通過輪換也起到了一定的調節糧食供求、穩定糧食市場的作用。

第三，緩解糧食生產區域不平衡。部分沿海及農業欠發達省份地方儲備糧的跨省存儲在一定程度上緩解了我國糧食生產區域不平衡的問題。

臨儲的積極作用

糧食產量連增的主要驅動力。最低收購價和臨時收儲政策實施以來，國內糧食價格穩步上升，農民收入實現平穩較快增長，有效地調動了農民種植的積極性，為糧食產量實現連增起到了重要的支撐作用。

國家宏觀調控有了足夠的籌碼。自2004年以稻穀最低收購價政策為標誌的託市收購啟動以來，國家依託臨時存儲糧的收購和拍賣調節糧食供需，穩定市場價格。同時，臨儲庫存也逐漸增大。政府佔有的糧食庫存份額越高，對市場的控制程度也就越高，越容易實現其調控目標，因此，臨儲糧作為籌碼大大增強了國家對於糧食的宏觀調控能力。

存在問題

01

央儲/地儲

中央政府責任偏大，地方政府責任缺失。2000年，國家組建中儲糧，並將央儲的管理全部由地方糧食局移交中儲糧分公司。2004年起，國家又通過最低保護價和臨時收儲等政策建立了臨儲體系。但沒有及時建立起中央與地方政府間的統籌調配機制，沒有對央儲、地儲、臨儲進行統一協調安排，導致我國糧食的戰略應急和供需調節責任基本全部落在中央政府肩上，中央政府責任偏大，地方政府責任缺失。

不論是2007年的南方冰雪災害還是2008年的汶川大地震，需要的糧食保障性供給量在省級“產區三個月，銷區六個月”的儲備範圍內完全能夠解決，而實際基本都是由中央儲備承擔主要保障任務。當前和平年代，地方政府以發展地方經濟為主要目標，有了央儲和臨儲保底後，在有些地方政府看來，花費大量財政支出保持糧食的靜態儲備，從某種程度上講，就成為了一種對地方資源的浪費。因此，在沒有統籌安排、不需要承擔過多責任的情況下，逐步出現了虛化現象，部分地區地儲已經名存實亡，市縣一級表現尤為嚴重。

政策性業務與市場化貿易、加工業務混合經營，造成不公平競爭。第一，政策性業務與市場化貿易業務的混合經營。部分中央儲備糧庫點在做政策性儲備糧業務的同時，也自主經營部分貿易糧業務。雖然國家規定，兩種業務應分別計稅，但在實際操作中，混合經營的兩種業務的費用、利潤等難以分割清楚，使得貿易糧也同樣享受央儲糧的稅收減免政策，降低了成本，對其他貿易商造成不公平競爭。

第二，政策性業務與市場化加工的混合經營。中儲糧加工類市場化經營活動主要涉及大米、麵粉和油脂加工。央儲有4個月的空庫期，中儲糧通常會在糧食收穫前市場糧源緊缺時優先將儲備糧油輪出給自己的加工企業進行加工生產，然後利用4個月空庫期在新糧上市後對央儲進行輪入補充。在市場化加工企業因原料緊張無法正常生產的時候，中儲糧加工企業的生產加工因為有央儲輪換糧油的支持受到的影響較小。進口糧油用於央儲輪換，免增值稅政策給其他市場主體帶來衝擊。

02

臨儲

近年來，我國糧食市場內外部形勢發生變化，國際糧價走勢低迷，而國內糧食價格卻隨著臨儲收購價和生產成本的提高而逐年上漲，且消費低迷，國內外價格倒掛現象嚴重，引發一系列問題。

問題

市場化企業經營困難。

進口壓力增加。國內外糧價倒掛給我國造成巨大的進口壓力。我國對大米、玉米、小麥三大谷物品種實行嚴格的配額管理，但是對其他穀物及其製品的進口沒有實行配額管理，在國內外價格倒掛的情況下，近年來各品種替代品進口不斷增加。此外，我國與東南亞邊境地區的不合規邊貿和走私比較活躍。

國家倉容壓力已不堪承受。

財政存在潛在虧損風險。

臨儲有時不能起到平抑市場的作用。

糧食品種退化。

新形勢下，臨儲陷入了兩難境地，如果繼續提價收購，以上問題將更為嚴重，並進入惡性循環；如果降低臨儲收購價格，如何調動農民種糧積極性又將成為新的問題。

上述七方面因價格關係不順帶來的問題，臨儲政策是重要原因，除此之外，因中儲糧是臨儲業務的“總承包商”，其一家獨大，缺乏競爭，至少存在兩方面問題：第一，轉委託風險。中儲糧自有倉容不足，因此只能轉委託社會資源，層層委託後，管理難度加大，基層收儲庫點特別是社會個體庫點問題頻發。第二，權利尋租風險。

市場化是改革的根本之道。

（本文摘自《新常態時期的糧食安全戰略》，上海遠東出版社2016年7月版，略作編輯，部分圖片來源於網絡，侵刪）

關於書目

《新常態時期的糧食安全戰略》

羅丹 陳潔 等著

上海遠東出版社 2016年7月

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本書是糧食問題研究方面的一項重要成果。作者在多年持續深入糧食主產區進行廣泛調查，掌握了大量的實際情況。沿著糧食產業鏈，本書從糧食生產支撐條件、生產過程、加工流通、國際資源和市場利用等角度分別有針對性地設立專題進行研究，提出了完善我國糧食安全戰略的思路。

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