導言
內閣是在中書省廢除後出現的新事物，它有一個發生、發展的過程，內閣制度也有一個逐步形成的過程。事實上，內閣的地位和作用有其明顯的階段性，而這一階段性又和內閣制度形成的階段性是一致的。
內閣的地位和作用是相對穩定的：雖然首輔個人的進退及權力的大小很大程度上決定於君主的信任與否，但內閣和內閣首輔的地位和作用從總體上來說，則並非只是決定於君主的個人意志，而主要是決定於中書省廢除後明代中央集權統治的需要，是明朝國家機器自身調節的結果。
要認識內閣、特別是嘉靖以後內閣在明代中央決策系統權力結構中的地位和作用，有必要對內閣與皇帝、內閣與內監、內閣與六部諸司以及明代內閣與唐宋翰林學士、知制誥的關係加以分析。
內閣與皇帝
在說明這一問題之前，不妨將視野延伸。李斯是中國君主專制制度下的第一代宰相，在幫助秦始皇鞏固國家統一、建立君主專制的中央集權國家制度中起了重大作用。但當二世重用趙高之後，則鬱郁不得志，終至身首異處。周勃在平定諸呂中功推第一，又主議迎立代王劉恆為帝。但漢文帝一旦傾意於陳平，則不得不辭去相位。唐代宰相，前有房、杜，後有姚、宋，但姚崇、宋璟為相均不過三、四年即罷，而“口蜜腹劍”的李林甫卻居相位達十八年之久。
可見，在中國的君主專制制度下，宰相個人的進退及其權力的大小，從來就取決於皇帝的信任與否，並非明代的特殊現象。認為相權可以不受皇權控制的看法，顯然是忽略了中國君主專制制度的基本特點。問題還在於，雖然皇帝的信任程度並非穩定且時時出現轉移，但相權仍然客觀存在，三公九卿制、三省六部制的興替離合，以及明代中書省的廢除和內閣制度的形成、清代內閣名為宰相實為閒曹而軍機處為實際上的宰相府即說明了這一點。
回到明代，明世宗在迫使楊廷和等致仕以後，卻仍得將張璁等簡入內閣；在減弱對張璁的信任時，卻將這種信任轉移到夏言、嚴嵩；當對嚴嵩不滿意，又“舍(嚴)嵩而之(徐)階”。因此，應將首輔個人的進退和權力的消長同作為機構的內閣和內閣首輔加以區別。而且，不僅應該看到閣權對皇權的依附性，還應該在這一大前提下看到內閣對皇帝的限制和干預。內閣在奉旨草詔時，如認為旨意不合“祖制”，或有礙於國計民生，可以提出不同的意見，請皇帝收回成命；在皇帝一意孤行時，得以去就力爭。
成化時，閣臣曾被戲稱為“萬歲閣老”，譏其只會呼“萬歲”。但當週太后莊戶與民爭田，憲宗命內閣擬旨徙民於塞外時，商輅卻拒不票擬，憲宗只好收回旨意。正德時，武宗許近侍之請，命戶部賣鹽引，劉健等卻認為有違成法而擬旨不得賣引；在武宗堅持己意時，劉健等又幾次將原票封進，最後在戶部的配合下，迫使武宗讓步。嘉靖時，世宗因孝宗張後抑其母蔣氏，遷怒於張後兄弟張延齡等，三諭首輔張璁，兩諭內閣，命擬旨處延齡等死刑。張璁等為此先後十三次上疏表示異議，終予緩刑。
可見，票擬並非只是簡單的“承旨辦事”，而是有其相對的獨立性。人們往往只注意到神宗對閣臣的凌辱，卻很少注意，正是內閣首先干預了神宗：神宗儘可寵愛鄭妃，卻不能將其立為皇后；儘可空內庫積蓄以賜福王，卻無法將其立為太子。當然，不能因此說內閣可凌駕於皇帝之上，而是說明內閣可以代表官僚集團為維護統治階級的長遠利益和正常統治秩序，利用其崇高地位對皇帝進行某些限制。
內閣與內監
《明史·職官志》曰：“內閣之票擬，不得不決於內監之批紅，而相權轉歸之寺人。”此論有其合理性，卻不能用來說明明代相權在於內監或用來否定明代相權的存在。
從職責來說，內閣票擬的範圍是：“綸言批答，裁決機宜，悉由票擬。”內監批紅的原則是：“照閣票批硃。”劉若愚《酌中志》曰：“凡每日奏文書，自御筆親批數本外，皆眾太監分批。遵照閣中票來字樣，用硃筆楷書批之。間有偏旁偶訛者，亦不妨略為改正。”這是內閣票擬和內監批紅的正常情況。可見，諸司奏啟的批答不僅均由內閣，且一般以閣票為定。在王振、劉瑾、魏忠賢等專權時，確有擅改閣票甚至自行擬票的記載，但卻是在正常秩序遭到嚴重破壞時的變態，不能因此而否定內閣的地位和閣票的意義。其實，即使在劉瑾專權時，曾為大學士的王鏊仍認為：“劉瑾雖擅權，然不甚識文義，中外奏疏處分，亦未嘗不送內閣，但秉筆者自為觀望。……若當時人人據理守正，則彼亦不敢大肆其惡也。”天啟時魏忠賢勢熾，但“凡傾害忠直，皆(大學士顧)秉謙票擬”。
從體制來說，內監的批紅乃是代表皇帝對閣票履行的審批手續，它並不是表示相權，而是皇權的象徵。因此，內閣和內監通過票擬和批紅所表現出來的關係，實為內閣和皇帝的關係。成化二十三年御史陳孜奏疏中的一段話，有利於認清司禮監和內閣之間的關係：
國家政務，我祖宗既設司禮監掌行，又命內閣大學士共理，內外相維，可否相濟。近來政務之決，間有大學士不與聞者。今後政務不分大小，俱下司禮監及內閣公同商榷，取自聖裁。其有極重大者，乞敕多官計議，奏請區處。
國家政務，並非是內閣“掌行”，而是司禮監“掌行”，司禮監才是皇帝的代表，這是“祖宗”的制度。正統時王振對二楊說：“朝廷事久勞公等，公等皆年高，倦矣。”萬曆時申時行上疏：“閣臣以平章政事為職。” 說明無論是司禮監還是內閣，都明白自身的地位。內監以“朝廷”自居，實代表皇權；內閣以“平章政事”為己任，實行使相權。二者的界限是清楚的。
黃宗羲對明代的宦官為患有切膚之痛，其《明夷待訪錄·奄宦(上)》對宦官的抨擊也極為嚴厲。但在抨擊中卻道出了明代宦官特別是司禮監的真正地位：
奄宦之禍，歷漢、唐、宋而相尋無已，然未有若有明之為烈也。漢、唐、宋有干與朝政之奄宦，無奉行奄宦之朝政。今夫宰相六部，朝政所自出也。而本章之批答，先有口傳，後有票擬。天下之財賦，先內庫而後太倉。天下之刑獄，先東廠而後法司。其他無不皆然。則是宰相六部，為奄宦奉行之員而已。
“宰相六部，為奄宦奉行之員”，則此“奄宦”自然是代表著“朝廷”而對包括內閣六部在內的國家權力部門進行控制。
從理論上說，內監代表皇帝對閣票有所改定，本無可非議；而皇帝本人改動閣票或直接批答，更是理所當然。但卻經常引起包括內閣在內的文官集團的不滿，這恰恰說明內閣地位的鞏固和閣票的實際意義。
同時，內閣和內監的關係也不是絕對的。二者有為政治經濟權益進行鬥爭的一面，也有為同樣的目的進行合作的一面。從總的趨勢來看，合作更多於鬥爭，反映了皇權與相權關係的相對協調。而且，還經常出現某些閣臣與宦官相勾結以對抗另一些閣臣與宦官的情況。劉瑾專權是“(焦)芳之官非(劉)瑾不盡，而瑾之權非芳不張”；魏忠賢專權則是“得內閣為羽翼，勢益張”。這些，客觀上反映了最高統治集團內部派系鬥爭的複雜性。
內閣與六部諸司
由於明太祖嚴禁復設丞相，並規定了六部諸司分立、皇帝親理政務的統治原則，而這一原則又以“祖訓”的方式予以確定，因而不可能有法律條文明確內閣對部院的統轄關係。但是，隨著內閣制度的逐步形成和內閣中樞地位的鞏固，內閣對諸司的控制已成公認的事實。主要表現在以下三個方面。
其一，內閣通過票擬裁決政務，六部承奉意旨。
關於這一點，除了在批紅和票擬的關係上尚存分歧外，並無異議。
其二，諸司奏事，關白內閣。
景泰三年十二月，命舉方面官，吏部得備二簡，一送司禮監備禦覽，一送內閣備顧問，從制度上規定了諸司奏事，關白內閣。隨著內閣制度的形成，諸司對重大問題的處理，在上疏之前，一般得與內閣商議，以達成諒解。
正德、嘉靖之際為吏部尚書的王瓊即雲：“內閣之權漸重，無異宰相之設。六部之權漸輕，凡事多樂受內閣風旨而後行。”吏兵二部的用人權，正德以前多忌內閣插手。嘉靖初兵部尚書胡世寧卻認為：“吏兵二部選用緊要官職及會推大臣，必先用首相所欲，而後敢擬名奏上。法司外出勘事，亦必承其意旨，而不問虛實，任情勘報。”身為吏部上書的許瓚，則連疏請世宗：“省諭二輔(嚴嵩、翟鑾)渾厚博大，姑容臣等少盡職業。”徐階為首輔後，曾表示要“以威服還主上，以政務還諸司，以用舍刑賞還公論”，但諸司奏事關白內閣的情況並未改變。
萬曆末年葉向高任首輔，曾在給申時行的信中說：“自不孝受事以來，六曹之政，絕未嘗有一語相聞，甚至上疏之後，揭貼亦無，直至發擬，然後知之。”這既反映了內閣在當時激烈黨爭中的窘境，卻恰恰反映了一個事實：六部之政，應向內閣通報；六部上疏的同時，應該通過揭帖的方式將內容告知內閣。同時也說明，即使在窘境之下，內閣仍認為六部奏事關白內閣為理所應該，不關白內閣，乃是反常現象。
其三，在外之督、撫、總兵、巡按御史直按上書內閣，請示機宜 。
明中期以後的督、撫為封疆大吏，從其地位來說，多為尚書、侍郎或都御史，從其系統來說，則屬兵部或都察院，均與內閣無直接聯繫。但自正德以後，紛紛以揭貼的方式上書內閣，請示軍、政、財、賦之計，內閣則居中遙授方略，習以為常。故每當民變平息、邊事安定，毫不例外地要封賞內閣諸臣，酬其居中指示之勞。甚至東南倭寇平息，趙文華也上疏世宗，請“歸功元輔”，朝野上下，恬不為怪。何良俊在分析嘉靖以後內閣與諸司的關係時曾有這樣的感慨：“此不知(胡)惟庸、汪(廣洋)當國時有此事否。”
申時行在萬曆十二年三月的一份奏疏中，對內閣與諸司的關係作了較為全面的說明：
閣臣以平章政事為職，而用人則政事之大者。故文官自京堂，武官自參將以上，部臣亦與臣等商量，無非虛心為國，以示慎重公平之意。……至於各地方事情，若關係重大，督撫等官，豈得不與臣等言之。如陝西等處災情，作何賑濟；遼東虜情，作何防剿；雲南莽賊，作何備禦。此皆朝廷大計，即各官皆問，不為阿承；即臣等告以方略，不為侵越。
神宗也表示：“朕方以大政悉委卿等，各衙門事務豈得不與聞。”
明代內閣與唐宋翰林學士、知制誥
明代內閣行使職權的主要方式是票擬，而唐代翰林學士戴知制誥銜“專掌內命”，宋代則由知制誥與翰林學士“對掌內外製”，均“不身出與事”。因此，有人將明內閣視為唐、宋翰林者，並以此來否定明代內閣的地位和作用。
首先，應該對唐、宋翰林學士、知制誥有一恰當的認識。
《新唐書·百官志》雲：“玄宗初，置翰林待詔，掌四方表疏批答，應和文章。既而又以中書務劇，文書多壅滯，乃選文學之士，號翰林供奉，與集賢學士分掌制詔、書敕。開元二十六年，又改為學士，別置學士院，專掌內命。凡拜免將相、號令征伐，皆用白麻。其後選用益重，而禮遇愈親，至號為內相。”
可見，1.學士院掌內命，乃分割中書之權的結果；2.一旦掌內命，即非閒曹可比，而是與宰相相抗，稱“內相”。宋知制誥與翰林學士對掌內外製，凡遇除命，“有所不合，貼黃直奏，而宰相之選，多在其中”。其地位與三省一院相匹。
因此，不能因唐、宋翰林學士、知制誥專主文書而忽視其實際作用。尚書、中書在漢魏時發展為中樞機構，也正是從主管文書制敕開始的。
其次，唐、宋翰林學士、知制誥掌內外製，與明內閣主票擬，形式上相似，實際內容卻有很大不同。
按宋之兩制，內製為“冊文、表本、青詞、密詞、視文、齋文、詔書、批答、口宣”，外製為“皇后、皇妃追封先代，皇女、皇族冊封進封，文武百官遷擢、致仕、加恩等誥敕”。核心內容是詔令，所謂“批答”，亦為詔令的一種格式。《宋史·職官志》：“賜大臣大中大夫、觀察使以上，用批答及詔書，餘官用敕書。”
而明代內閣票擬的內容則有二，一是視草，一是批答。前者(視草)承唐、宋及明初翰林學士、知制誥之舊；後者(批答)則是對諸司事務的裁決，在宋朝，是中書門下之職，明初屬中書省，中書省廢后皇帝自行批答，所謂平章政事者即此。票擬的內容和性質決定了明代內閣的地位及其與諸司的關係不同於唐、宋翰林及知制誥。
其三，由於唐、宋設有宰相，軍國大政，決於中書門下，故翰林學士雖“曉達機謀，天子機事密命在焉”，卻始終未能突破“內相”這一界限。
明代內閣則是應中書省廢除後政治統治的需要而產生的，因而得由秘書機關發展為中樞機構，實勢所必然。永樂、宣德時的明代內閣，確與唐、宋翰林學士、知制誥相近；但隨著內閣制度的形成，則無論是公開地位還是實際作用，皆非唐、宋翰林及知制誥可比。
結語
秦漢以降，各個時期宰相的名稱屢變，由丞相而大將軍錄尚書事，由三省並立而中書門下，由中書門下平章政事而中書省；相權的行使方式也不盡相同，或獨操權柄或共同議事，或形同虛設或名至實歸。但主要特點不外有二，一是地位尊崇，居百官之首；二是職權重要，“掌丞天子助理萬機”。內閣制度形成以後，應該說是具備這兩個特點的，這是明代內閣與歷代宰相的共性。與歷代宰相相比，明代內閣又有其特性，即責任雖有均衡之重，建官卻無宰相之名：總攬政務，操縱諸司，但制度上卻不統六部；通過票擬裁決機宜，但票擬又得經批紅方正式生效；首輔居百官之首，被視為“真宰相”，但又因其名不正而經常被攻為專權。
內閣的這一特性，是明代政治背景下的產物。明太祖廢中書省，並下令不得復設丞相，代表著統治階級經過對歷代興亡治亂的總結以後，企圖通過強化君主集權以保持各方面的平衡緩和內部矛盾的政治要求和思想傾向，它成為公開恢復宰相制度的主要障礙；而現實統治的需要和對皇權腐朽的補救，又導致內閣的產生及內閣制度的形成，並使內閣首輔在特定時期成為“真宰相”。
其實在在明人眼中，內閣的地位同樣也是變化著的。大體上說：正統到正德期間的內閣，是“無相之名而有相之實”；嘉靖以後的內閣，則是“有相之名而無相之實”。所以造成這一感覺上的反差，是因為正統以後，儘管內閣地位的提高並在某些方面行使著與當初中書省相類似的職責，但人們還不習慣於將大學士視為“宰相”；而嘉靖以後，當人們將大學士特別是首輔視為“真宰相”時，卻發現它與漢唐時的“真宰相”相比還是有很大的差異。這個差異就是不但名不正，而且既不統馭六部，又受制於內監。
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