09.16 最高法判例：行政訴訟中的全面審查原則和不告不理原則

轉自:魯法行談

☑ 裁判要點

複議機關對被申請複議的行政行為的處理和對一併提出的行政賠償請求的處理雖可載明於同一行政複議決定中，但彼此可分，因為這兩種處理引起的訴訟相互獨立。按照不告不理原則，當事人僅挑戰其中之一時，人民法院不宜主動審理另外一個並作出裁判。如果人民法院對此進行全面審查，使當事人行使訴權的結果比不行使訴權更加不利，對訴權的充分行使和訴訟渠道的暢通產生阻礙效果，與行政訴訟制度的宗旨顯有不合。行政訴訟中的全面審查一般是指人民法院在行政案件審理中，應當對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的拘束。全面審查原則通常適用於訴訟標的為行政行為的單一案件中。

對於以獲得行政賠償為目的的訴訟而言，《中華人民共和國國家賠償法》規定的救濟方式是直接起訴賠償義務機關，並不包括起訴複議機關，即不包括要求人民法院判決複議機關就賠償義務機關的行政賠償問題作出處理或者重新處理的情形。《中華人民共和國行政訴訟法》有關複議機關為被告的規定同樣不包括該情形。從實踐層面看，以起訴複議機關履行法定職責的方式解決賠償義務機關的行政賠償問題，與直接起訴賠償義務機關相比，不僅程序更加繁瑣，耗費更多的資源，而且難以直接解決行政賠償問題，容易形成循環訴訟。從行政訴訟實質解決行政爭議的立法宗旨看，上述法律在這一問題上未作規定表明，以解決賠償義務機關行政賠償問題為目的的訴訟不宜以複議機關為被告。

☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再128號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：夏秀英，女，1953年11月2日出生，漢族，住山東省威海市環翠區。

委託訴訟代理人：徐勇，北京市盛廷律師事務所律師。

委託訴訟代理人：龔鵬菲，北京市盛廷律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審上訴人）：山東省威海市人民政府。住所地：山東省威海市新威路*號。

法定代表人：張海波，該市人民政府市長。

委託訴訟代理人：黃子臨，該市人民政府工作人員。

委託訴訟代理人：王衛東，山東時中律師事務所律師。

一、二審第三人：山東省威海經濟技術開發區橋頭鎮人民政府。住所地：山東省威海經濟技術開發區橋頭鎮。

法定代表人：王利輝，該鎮人民政府鎮長。

委託訴訟代理人：朱洪喜，該鎮人民政府副鎮長。

委託訴訟代理人：賈存帥，山東省威海市環翠區法律援助中心律師。

再審申請人夏秀英因訴山東省威海市人民政府（以下簡稱威海市政府）行政複議一案，不服山東省高級人民法院於2016年6月22日作出的（2016）魯行終346號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年6月28日作出（2016）最高法行申4350號行政裁定，提審本案。提審後，本院依法組成由審判員黃永維、審判員王振宇、審判員李緯華參加的合議庭，於2018年12月12日公開開庭審理了本案。再審申請人夏秀英的委託訴訟代理人徐勇、龔鵬菲，再審被申請人威海市政府的委託訴訟代理人黃子臨、王衛東，原審第三人山東省威海經濟技術開發區橋頭鎮人民政府（以下簡稱橋頭鎮政府）的委託訴訟代理人朱洪喜、賈存帥到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

山東省威海市中級人民法院一審查明：（一）2003年2月8日，夏秀英與盤川夼村村民劉海靜簽訂土地轉包合同，約定劉海靜將其在盤川夼村承包的50畝土地轉包給夏秀英經營。2013年，橋頭鎮政府修建7號公路佔用夏秀英在盤川夼村承包地4.44畝，該部分承包地栽種白蠟樹2123棵。2013年3月29日，盤川夼村收到因修建7號公路的補償款93624元，劉海靜於4月3日支付給夏秀英補償款7萬元。2013年7月11日，威海市國土資源局作出威國土經監字〔2013〕第015號行政處罰決定，認定橋頭鎮政府修建公路佔用盤川夼等村集體土地的行為違法，並給予罰款等處罰。2014年，橋頭鎮政府修建金雞大道佔用姚家圈部分集體土地。（二）2014年10月30日，夏秀英以橋頭鎮政府為被申請人向威海市政府提起行政複議申請，稱橋頭鎮政府修建7號公路和金雞大道分別佔用其在盤川夼村、姚家圈承包地並毀掉其栽種的樹木，請求確認橋頭鎮政府佔用其土地修建7號公路和金雞大道的行為違法，責令橋頭鎮政府限期將違法佔用的土地恢復原狀，並賠償因違法佔用土地給其所造成的財產損失170.1999萬元。2014年11月21日，威海市政府作出威政復受字〔2014〕第81號《行政複議受理通知書》，對夏秀英的行政複議申請予以受理。2015年1月20日，威海市政府作出威政復延字〔2014〕第81號《行政複議延期審理通知書》，告知夏秀英審理期限延長至2015年2月19日。2015年2月6日，威海市政府作出威政複決字〔2014〕第81號《行政複議決定書》（以下簡稱81號複議決定）。該複議決定認為：1.關於夏秀英是否具有申請行政複議的主體資格。夏秀英雖不是涉案盤川夼村和姚家圈土地的所有權人，但在經過盤川夼村村民委員會同意的情況下從劉海靜處轉包土地，是盤川夼村涉案土地的合法承包人，具有合法的土地承包經營權。夏秀英以其女兒劉曉傑的名義承包姚家圈的土地，但實際上由夏秀英經營管理。故夏秀英因其涉案的承包土地被佔用，與其有法律上的利害關係，具有提出行政複議申請的主體資格。2.關於橋頭鎮政府因修建道路佔用夏秀英承包土地的具體行政行為是否符合法律規定。根據《中華人民共和國土地管理法》第二條、第四十三條、第四十四條的規定，任何單位和個人進行建設需要使用農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。本案中，橋頭鎮政府佔用盤川夼村和姚家圈的集體土地進行道路建設，威海市國土資源局經濟技術開發區分局對橋頭鎮政府作出了行政處罰決定，確認屬未經批准非法佔用土地，該行政處罰決定已經生效。故對夏秀英關於橋頭鎮政府修建道路未辦理用地手續，屬於違法用地的主張，予以支持。3.關於夏秀英的行政賠償請求是否具有事實和法律依據。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十一條第二項的規定，因具體行政行為侵害而造成損害的舉證責任，應由夏秀英承擔。本案中，夏秀英申請行政複議時僅提交了戶口簿、土地承包合同書、信訪戶回訪單、現場照片及證人證言等證據材料，戶口簿用於證明夏秀英與劉曉傑之間的親屬關係，土地承包合同書中只能確認夏秀英承包土地的畝數，信訪戶回訪單用以證明威海市國土資源局經濟技術開發區分局對橋頭鎮政府的建設道路行為進行了查處，現場照片用於反映道路修建情況，證人證言用於證明夏秀英實際經營管理姚家圈的承包地。根據夏秀英提交的上述證據無法確認其被損壞果樹的棵數、種類、狀態、生長期和大小等具體情況，從而無法確認其是否受到具體行政行為侵害及受具體行政行為侵害而遭受損失的具體數額，夏秀英應承擔法律上的不利後果。故對夏秀英要求行政賠償的複議請求，不予支持。根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項、《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規定，決定確認橋頭鎮政府的行為違法；駁回夏秀英要求行政賠償的請求。（三）夏秀英不服81號複議決定，向該院提起行政訴訟，請求撤銷該複議決定的第二項複議決定，並判令威海市政府限期對其請求責令橋頭鎮政府恢復土地原狀及賠償損失部分重新審理，重新作出複議決定。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政複議法》第九條的規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以提起行政複議申請。本案中，橋頭鎮政府認可其修建7號公路佔用夏秀英從盤川夼村村民劉海靜處轉包的承包地，故夏秀英對橋頭鎮政府修建7號公路佔用土地的行為有權申請行政複議。橋頭鎮政府認可其修建金雞大道佔用姚家圈部分集體土地，但否認佔用夏秀英的承包地，並提交姚家圈村民委員會（以下簡稱姚家圈委會）與村民鄒積東、夏元江、夏元波簽訂的土地補償、地表附著物補償協議書及姚家圈村民領取補償款的憑證，用以證實已將補償款支付相關村民。夏秀英提交其女兒劉曉傑與姚家圈委會分別於2001年12月9日、2002年2月8日簽訂的土地承包合同書兩份及證人證言十份，用以證實該宗承包地由夏秀英實際經營，金雞大道佔用了該宗承包地。對此該院認為，上述土地承包合同書系劉曉傑與姚家圈委會簽訂，劉曉傑本人並未出具證明證實夏秀英系實際經營人；夏秀英主張金雞大道佔用2002年2月8日簽訂的土地承包合同書所載明的南山及西山，但該合同並未載明承包土地的四至，無法說明承包地的具體位置。故綜合夏秀英、橋頭鎮政府在行政複議程序中提交的證據，威海市政府認定夏秀英對橋頭鎮政府修建金雞大道佔用土地行為具有行政複議申請人資格證據不足，81號複議決定依法應予撤銷。夏秀英在庭審中提交的用以證實其損失的證據及橋頭鎮政府提供的證人鄒某的證言，在行政複議程序中均未提交，故不能作為審查81號複議決定是否合法的證據，不予審查認定。威海市政府應當根據夏秀英、橋頭鎮政府在行政複議程序及行政訴訟程序中提交的所有證據，正確運用舉證責任分配規則，對夏秀英的行政複議申請重新作出決定。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項之規定，作出（2015）威行初字第3號行政判決，撤銷威海市政府作出的81號複議決定；責令威海市政府重新作出行政複議決定。

夏秀英和威海市政府均不服，提起上訴。

山東省高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。二審法院認為，夏秀英提起訴訟請求賠償包括兩個地塊：橋頭鎮政府修建7號公路佔用夏秀英從盤川夼村村民劉海靜處轉包的承包地，橋頭鎮政府修建金雞大道佔用夏秀英承包土地並毀損其承包土地上的附著物。針對橋頭鎮政府修建7號公路佔用夏秀英承包土地的事實，橋頭鎮政府事實上予以認可，故夏秀英針對橋頭鎮政府修建7號公路佔用其承包地提起行政複議，具有行政複議申請人資格。一審法院判決認定夏秀英對橋頭鎮政府修建7號公路佔用土地的行為具有行政複議申請人資格正確。關於橋頭鎮政府修建金雞大道是否佔用夏秀英承包土地的問題。在行政複議過程中，橋頭鎮政府否認佔用夏秀英承包地，並提交姚家圈委會與村民夏元江、夏元波、鄒積東簽訂的土地補償、地表附著物補償協議書及姚家圈村民領取補償款的憑證，用以證實已將補償款支付相關村民。夏秀英為證明橋頭鎮政府違法佔地提交了其女兒劉曉傑與姚家圈委會簽訂的土地承包合同書及證人證言，用以證實該宗承包地由夏秀英實際經營。綜合分析當事人提供的證據，夏秀英提供的土地承包合同書系劉曉傑與姚家圈委會簽訂，且並未載明承包土地的四至，亦無法說明承包土地的具體位置，劉曉傑亦未出具證明證實夏秀英實際承包經營涉案土地。故一審法院認為威海市政府認定夏秀英對橋頭鎮政府修建金雞大道佔用夏秀英土地行為具有行政複議申請人資格證據不足，並無不當，予以確認。關於一審法院審判程序是否違法的問題。人民法院審理行政機關作出的行政複議決定是否合法正確應當進行全面審查，包括申請人複議資格、複議程序、複議決定的事實認定及結果。本案中，一審法院根據雙方提供的證據綜合分析判斷，認為威海市政府認定夏秀英對橋頭鎮政府修建金雞大道佔用土地行為具有行政複議申請人資格證據不足，並據此判決撤銷威海市政府作出的行政複議決定，並責令威海市政府重新作出行政複議決定，事實清楚，程序合法。至於夏秀英稱一審法院中止審理，程序違法的上訴理由，因一審法院根據審理情況，中止審理後，又恢復審理，並不違反法律規定，故審判程序合法。一審法院判決認定事實清楚，適用法律正確。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

再審申請人夏秀英向本院申請再審稱，1.一審法院認定其對橋頭鎮政府修建金雞大道佔用土地的行為不具有行政複議申請人資格，屬於認定事實錯誤，二審法院予以維持錯誤。其在原審訴訟過程中提供了其女兒劉曉傑與姚家圈委會簽訂的承包合同，該村委會收取承包費的收款收據，及當地村民和幫助其種樹、看山等知情人的證人證言，用以證明其是涉案地塊的實際經營管理人，也是涉案地塊所種樹木的實際所有人。其提交的橋頭鎮政府工作人員參與數樹及溝通補償事宜的照片、錄音資料也都可以證明，橋頭鎮政府、姚家圈委會都認可在以劉曉傑名義承包的土地上所種的樹木都是其栽種的。本案上訴過程中，其也提交了劉曉傑的證明，證實其就是姚家圈地塊的實際承包人，也是涉案被毀樹木的實際所有人。威海市政府向姚家圈委會及涉案地塊村民進行的實地瞭解，對其觀點予以證實。其對涉案土地及地上樹木具有經營權和所有權，對橋頭鎮政府修路造成的樹木毀損存在利害關係，故具有申請行政複議的主體資格。2.一審法院超出其訴訟請求範圍進行越權審理，二審法院予以維持錯誤。其提起本案訴訟，主要是基於威海市政府對其請求行政賠償的部分未予支持。其訴訟請求已經明確，對確認具體行政行為違法的部分不存在爭議，複議雙方也未對該部分複議決定提起訴訟，該部分複議決定對其及橋頭鎮政府已生效。確認行政行為違法與申請國家賠償是兩個程序和兩個案件，其只是在複議過程中一併依法提出國家賠償。其原本也可以根據複議決定已經確認行政行為違法的事實，直接向人民法院起訴橋頭鎮政府給予國家賠償。3.一審法院對其提交的證明損失的證據不予認定錯誤，二審法院對其申請行政賠償應否得到支持未作分析及評判違法。其在複議程序中向威海市政府提交了視頻及錄音光盤，並在複議程序聽證過程中進行了質證，用以證明橋頭鎮政府因違法佔地給其樹木造成的侵害與遭受的損失，但威海市政府在複議過程中遺漏了其提交的光盤證據。一審法院認定的威海市政府提交的證據14正是其在複議程序中所提交的證據。一審法院認定其未在行政複議階段提交證明損失的證據材料，對其賠償請求不予支持是未查清案件重要事實且認定事實錯誤。4.一審法院在當事人均未申請中止審理的情況下，擅自中止案件的審理，超期作出一審判決，程序違法，二審法院認定一審法院審理程序合法錯誤。故請求撤銷一、二審判決，發回重審或者改判撤銷威海市政府所作行政複議決定的第二項，判令威海市政府限期對其提出的責令橋頭鎮政府恢復土地原狀及賠償損失的請求重新作出複議決定。

再審申請人夏秀英向本院提交了三種新證據：1.劉曉傑於2015年11月23日出具的《證明》、夏秀英繳納土地承包費收據、談話筆錄；2.威海市政府現場勘察時的錄音錄像光盤一張及光盤內容說明；3.夏秀英方數次市長熱線投訴電話、110報警電話及森林公安的報警電話記錄。再審申請人以上述三種證據證明其與橋頭鎮政府修建金雞大道的行政行為具有法律上的利害關係及橋頭鎮政府違法修路對其造成的經濟損失。

再審被申請人威海市政府辯稱，1.一、二審法院認定夏秀英不具有行政複議申請人資格系事實認定錯誤。夏秀英在複議過程中提交的其女兒劉曉傑與姚家圈委會簽訂的土地承包合同書、信訪戶回訪單、現場照片、十份證人證言、錄音資料及整理的文字材料、橋頭鎮政府徵地公告、戶口本複印件等證據材料相互印證，證實劉曉傑在姚家圈承包的土地實際上是由夏秀英栽植樹木並經營管理，夏秀英才是涉案土地的實際承包人。橋頭鎮政府修建金雞大道佔用了夏秀英在姚家圈的部分承包地，並毀損了夏秀英栽植的樹木，影響到夏秀英的合法權益。夏秀英具有申請行政複議的主體資格。其於2015年11月25日在姚家圈對鄒積東、夏元江、夏元波、鄒磊等人的調查詢問，夏秀英女兒出具的證明也能證實夏秀英具有申請行政複議的主體資格。橋頭鎮政府提供的姚家圈委會與鄒積東、夏元江、夏元波簽訂的土地補償協議書及姚家圈村民領取補償款的憑證，不能證明該三人應當領取地上附著物補償，也不能以此否定夏秀英具有獲取地上附著物補償的主體資格。2.夏秀英的行政賠償和恢復土地原狀的請求沒有事實和法律依據。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十一條第二項的規定，因具體行政行為侵害而造成損害的舉證責任，應由申請人承擔。夏秀英在申請行政複議時提交的證據材料不能證明夏秀英在盤川夼村承包地上被損壞樹木的棵數、種類、狀態、生長期和大小，無法確認夏秀英因橋頭鎮政府修建7號公路佔用承包地的情況，夏秀英應當承擔法律上的不利後果。橋頭鎮政府修建7號公路係為了公共利益，將土地恢復原狀將給國家利益、社會公共利益造成重大損害，故不宜將土地恢復原狀。3.其作出行政複議決定程序合法。故請求維持81號複議決定。

再審被申請人威海市政府向本院提交了兩種新證據：1.劉曉傑於2015年11月23日出具的《證明》；2.威海市政府於2015年11月25日製作的《調查筆錄》。再審被申請人以上述兩種證據證明夏秀英具有對橋頭鎮政府修建金雞大道的行政行為申請行政複議的主體資格。

原審第三人橋頭鎮政府述稱，1.夏秀英不具有行政複議主體資格和行政訴訟主體資格。其一直否認夏秀英的主體資格，從未認可。其修建7號公路需佔用的盤川夼村部分集體土地中有劉海靜承包的土地4.44畝。因劉海靜轉包給了夏秀英，劉海靜主動協商夏秀英解除了轉包合同關係，並由該村將地上樹木全部移栽到另一地塊。在其修路時，該地塊上已經沒有任何附著物。其將地上附著物全部補償款撥到該村村委會，劉海靜領取後將其中的7萬元給付了夏秀英。苗木的移栽及款項的領取，夏秀英全部同意。夏秀英在苗木沒有任何損失的情況下又領取了補償費用。夏秀英在姚家圈沒有承包地，其修建金雞大道也未佔用夏秀英女兒劉曉傑承包的土地，其修建金雞大道的行為與夏秀英沒有任何利害關係。2.夏秀英無權要求其恢復土地原狀及賠償損失。其修路佔用的土地均系村集體佔有和使用，夏秀英不具有涉案地塊的使用權，無權主張該地塊恢復原狀。其修路未給夏秀英造成任何損失，夏秀英無權要求賠償。其及村委會從未承認劉曉傑承包的土地實際上由夏秀英經營，劉曉傑從未證明將該承包土地轉包給夏秀英經營，且修路也未佔用劉曉傑承包的土地。故請求駁回夏秀英的再審請求。

本院經審理對一、二審法院查明的事實予以確認。對於再審申請人夏秀英和再審被申請人威海市政府向本院提交的新證據，經審查，再審申請人和再審被申請人提交上述證據材料所欲證明的事實與本再審案的裁判無關，故在本案中不予採納。另查明：（一）在本案原審判決生效後，威海市政府對夏秀英的行政複議申請重新進行了審理，於2016年8月25日作出威政複決字〔2014〕第81-1號《行政複議決定書》（以下簡稱81-1號複議決定）。該複議決定確認橋頭鎮政府修建7號公路的行政行為違法；駁回夏秀英對橋頭鎮政府修建金雞大道的行政行為提起的行政複議申請；駁回夏秀英要求橋頭鎮政府限期將佔用的土地恢復原狀的行政複議請求；駁回夏秀英要求橋頭鎮政府賠償170.1999萬元的行政賠償請求。（二）夏秀英不服81-1號複議決定，於2016年9月9日以橋頭鎮政府為被告向山東省威海經濟技術開發區人民法院提起行政訴訟，請求確認橋頭鎮政府佔用其土地修建7號公路和金雞大道並毀壞其樹木的行政行為違法，判令橋頭鎮政府限期將違法佔用的其土地恢復原狀，判令橋頭鎮政府賠償因違法佔用其土地並毀壞其樹木給其造成的財產損失共計1701999元。該院於2016年10月8日對夏秀英的起訴，裁定不予立案。夏秀英上訴後，山東省威海市中級人民法院於2017年3月23日裁定駁回上訴，維持一審裁定。對於夏秀英的再審申請，山東省高級人民法院於2018年5月3日裁定撤銷該案一、二審裁定，指令山東省威海經濟技術開發區人民法院受理。（三）夏秀英不服81-1號複議決定，以威海市政府為被告向山東省威海市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該複議決定的第二項、第三項、第四項，判令威海市政府限期對其請求確認橋頭鎮政府修建金雞大道的行政行為違法、責令橋頭鎮政府恢復土地原狀及賠償損失部分的複議請求重新審理，重新作出複議決定。該院於2017年4月19日決定立案審理，於2018年9月4日裁定該案中止訴訟。以上事實有81-1號複議決定，山東省威海經濟技術開發區人民法院（2016）魯1092行初10號行政裁定，山東省威海市中級人民法院（2017）魯10行終25號行政裁定，山東省高級人民法院（2017）魯行申856號行政裁定，夏秀英向山東省威海市中級人民法院提交的行政起訴書，山東省威海市中級人民法院（2017）魯10行初11號行政裁定及就該案作出的受理案件通知書等在卷佐證。

本院認為，一、二審法院對本案的審理是否超出了法定審理範圍是解決本案爭議的首要問題。再審被申請人威海市政府所作81號複議決定有兩項內容：一是確認橋頭鎮政府佔用再審申請人夏秀英土地修建7號公路和金雞大道的行為違法，二是駁回再審申請人要求行政賠償的請求。再審申請人起訴時僅針對後者，並不包括前者。一審法院對前者進行審查，以再審被申請人認定再審申請人對橋頭鎮政府修建金雞大道佔用土地的行為具有行政複議申請人資格證據不足為由，對81號複議決定予以判決撤銷，便產生是否超出法定審理範圍的問題。對此本院認為，複議機關對被申請複議的行政行為的處理和對一併提出的行政賠償請求的處理雖可載明於同一行政複議決定中，但彼此可分，因為這兩種處理引起的訴訟相互獨立。按照不告不理原則，當事人僅挑戰其中之一時，人民法院不宜主動審理另外一個並作出裁判。在再審申請人只對81號複議決定中有關行政賠償請求的處理提出起訴的情況下，一審法院卻對該複議決定中有關行政行為的處理進行審查，並進而撤銷了該複議決定，有違不告不理原則，超出了法定審理範圍。另外，一審法院對本案的處理，使再審申請人行使訴權的結果比不行使訴權更加不利，對訴權的充分行使和訴訟渠道的暢通產生阻礙效果，與行政訴訟制度的宗旨顯有不合。行政訴訟中的全面審查一般是指人民法院在行政案件審理中，應當對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的拘束。全面審查原則通常適用於訴訟標的為行政行為的單一案件中，但81號複議決定對原行政行為的處理並非本案訴訟標的，故該原則不適用。

二審法院以全面審查原則為據，對再審申請人就一審法院審判程序所提質疑不予採納，判決理由顯有不當。再審申請人主張一、二審法院超出其訴訟請求進行審理錯誤，該主張成立，依法應予支持。一審法院判決撤銷81號複議決定，適用法律錯誤，依法應予撤銷；二審法院判決駁回上訴、維持一審判決同樣構成適用法律錯誤，依法亦應撤銷。

就法律關係而言，在一、二審判決撤銷81號複議決定並責令再審被申請人重新作出複議決定的內容被撤銷之後，再審被申請人所作81-1號複議決定隨之失去法律基礎，本案應回到再審申請人提起本案訴訟時的狀態。此時需要解決的問題是，再審申請人就81號複議決定對其行政賠償請求所作處理不服提起的訴訟是否符合法定起訴條件。對此本院認為，對於以獲得行政賠償為目的的訴訟而言，《中華人民共和國國家賠償法》規定的救濟方式是直接起訴賠償義務機關，並不包括起訴複議機關，即不包括要求人民法院判決複議機關就賠償義務機關的行政賠償問題作出處理或者重新處理的情形。《中華人民共和國行政訴訟法》有關複議機關為被告的規定同樣不包括該情形。從實踐層面看，以起訴複議機關履行法定職責的方式解決賠償義務機關的行政賠償問題，與直接起訴賠償義務機關相比，不僅程序更加繁瑣，耗費更多的資源，而且難以直接解決行政賠償問題，容易形成循環訴訟。從行政訴訟實質解決行政爭議的立法宗旨看，上述法律在這一問題上未作規定表明，以解決賠償義務機關行政賠償問題為目的的訴訟不宜以複議機關為被告。故再審申請人提起本案訴訟，要求判令再審被申請人通過行政複議解決橋頭鎮政府的行政賠償問題，即屬此種情形。

一審法院於2015年3月19日受理本案。當時有效的《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第四十四條第一款第三項規定“起訴人錯列被告且拒絕變更的”之情形適用駁回起訴裁定。該規定隱含著人民法院的釋明義務。在撤銷一、二審判決之後，對於再審申請人提出的起訴，本院本應按照該規定作出釋明，並根據釋明結果作出相應處理。但考慮到釋明的目的在於將就行政賠償爭議提出的起訴導入正確的訴訟程序，而再審申請人事實上已另案起訴橋頭鎮政府，要求判令橋頭鎮政府承擔行政賠償責任，且該案正在審理中，故釋明的目的已經達到。在此情況下，再審申請人提出的起訴為正在審理的相關行政賠償案件所吸收，無進入實體審理的可能，故不符合法定起訴條件，依法應予駁回。

綜上，再審申請人所提再審主張部分成立，一、二審判決適用法律錯誤，依法應予撤銷。再審申請人的起訴不符合法定起訴條件，依法應予裁定駁回。再審申請人與橋頭鎮政府之間的行政賠償爭議可以適當方式通過正在審理的相關行政賠償案件加以解決。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項及《最高人民法院關於適用的解釋》第六十九條第一款第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷山東省高級人民法院（2016）魯行終346號行政判決；

二、撤銷山東省威海市中級人民法院（2015）威行初字第3號行政判決；

三、駁回夏秀英的起訴。

一審案件受理費50元，退還山東省威海市人民政府；二審案件受理費50元，退還夏秀英和山東省威海市人民政府。

本裁定為終審裁定。

審判長 黃永維

審判員 王振宇

審判員 李緯華

二〇一八年十二月二十七日

書記員 薛　菁

（裁判文書網發佈文書日期：2018-10-01）