什麼是赤字？赤字包括“財政赤字”和“實際赤字”。財政赤字是官方概念，在預算執行報告和預算草案中，赤字都是指財政赤字。官方文件中沒有“實際赤字”的提法，從而可以把實際赤字理解為市場概念。
“財政赤字”與“實際赤字”有何區別？“財政赤字”等於全國一般公共預算支出總量與全國一般公共預算收入總量的差額，“實際赤字”作為一個市場概念，通常被定義為全國一般公共預算支出和全國一般公共預算收入的差額。2015和2016年的財政赤字率分別為2.35%和2.93%，而實際赤字佔GDP比重則分別達到3.43%和3.79%。2017年，實際赤字超過財政赤字的規模依然高達6,963.46億元，這使得實際赤字佔GDP比重（3.72%）高於財政赤字率（2.88%）0.84個百分點。這表明相較於財政赤字而言，實際赤字雖不是一個正規的財政統計指標，但卻能更好地度量財政收支之間的真實差額，更能反映出當年財政政策的積極程度。
財政超支缺口如何填補？財政赤字與實際赤字之間存在一定的勾稽關係。實際赤字超過財政赤字的部分為財政結餘項，即該超支缺口由結轉結餘和調入資金填補。隨著積極財政政策的加力，在2015和2016年相繼動用了7,408.54和6,350.24億元的結轉結餘和調入資金後，2016年末的歷史累計結餘僅有5,842.69億元。根據測算，我們認為一般公共預算曆史累計結餘已不足以彌補2017年超支缺口。通過對今年預算執行報告和預算草案中的中央和地方調入資金和結轉結餘項進行剖析發現，2017年的地方政府性基金收支差額高達8,606.69億元。我們假設認為，2017年從地方政府性基金預算調入一般公共預算的規模最大，從而成為填補6,963.46億元超支缺口的主要資金來源。
風險提示：財政收入增長不及預期；實際赤字風險上升；地方政府債務違約風險上升。
一、“財政赤字”與“實際赤字”有何區別？
首先，進行兩者概念的釐定。“財政赤字”等於全國一般公共預算支出總量與全國一般公共預算收入總量的差額，即其不是一般公共預算收入與一般公共預算支出簡單相減得出的結果，還要考慮使用預算穩定調節基金、從政府性基金預算和國有資本經營預算調入資金、動用結轉結餘資金等因素（統稱為“結轉結餘和調入資金”），這些資金實際來源於以前年度財政收入，用於補齊預算赤字和決算時實際財政收支差額之間的缺口，不能再重複列入一般公共預算收入。“實際赤字”作為一個市場概念，通常被定義為全國一般公共預算支出和全國一般公共預算收入的差額。那麼，我國財政赤字和實際赤字的計算公式如下：
其次，根據上述概念界定和計算公式，我們可以得到財政赤字和實際赤字二者之間的勾稽關係如下：
根據上述公式，我們計算出了2001-2017年財政赤字、實際赤字以及財政赤字佔GDP比重（即：財政赤字率）、實際赤字佔GDP比重。由圖表1可發現，財政赤字與實際赤字基本不等，2015和2016年實際赤字超過財政赤字的規模分別達到7,408.54和6,350.24億元。從而，2015和2016年的財政赤字率分別為2.35%和2.93%，而實際赤字佔GDP比重則分別達到3.43%和3.79%。2017年，實際赤字超過財政赤字的規模依然高達6,963.46億元，這使得實際赤字佔GDP比重（3.72%）高於財政赤字率（2.88%）0.84個百分點。這表明相較於財政赤字而言，實際赤字雖不是一個正規的財政統計指標，但卻能更好地度量財政收支之間的真實差額，更能反映出當年財政政策的積極程度。
[1]由於2012-2014年地方政府債券還本支出被單獨列出，因此這段時間財政赤字計算公式為：財政赤字＝（全國一般公共預算支出+補充預算穩定調節基金+結轉下年支出的資金+地方政府債券還本）-（全國一般公共預算收入+調入預算穩定調節基金和其他預算資金+動用結轉結餘資金）。
[2]此處定義“財政結餘=（補充預算穩定調節基金-調入預算穩定調節基金和其他預算資金）+（結轉下年支出的資金-動用結轉結餘資金）”，其正數值表示結餘，負數值表示使用。
[3]2017年數據為預算執行數，其他年份數據為當年決算數。
二、財政超支缺口如何填補？
根據上述勾稽關係，實際赤字超過財政赤字的部分為財政結餘項，即該超支缺口由結轉結餘和調入資金填補。因此，結轉結餘和調入資金的剩餘情況可以視作預算內實際赤字上浮的天花板。本報告中我們根據歷年的財政收支決算表和今年的預算執行報告和預算草案對2000年以來的各項財政指標情況進行了詳細測算[4] 。由於中央預算穩定調節基金的資金來源不能根據決算表計算出餘額，且每年都有對其調用額的單獨列示，因此我們用財政部公佈的中央預算穩定調節基金餘額單獨顯示這部分存量。而對於其他的結轉結餘和調用資金[5]，由於預算報告中常出現部分科目合併列示的情況，因此本報告中我們也合併計算其餘額。
隨著我國積極財政政策的加力，2015和2016年相繼動用了7,408.54億元和6,350.24億元的結轉結餘和調入資金[11]，以彌補實際赤字和財政赤字之間的缺口，從而大大降低了未來可動用的結轉結餘和調入資金的存量。通過歷年的決算數據估算後發現，結轉結餘和調入資金總餘額在2014年達到峰值，約為14,018.15億元，而2016年則大幅降為5,842.69億元，少於2015和2016年每年所動用的量[12]。根據財政部公開信息，2015年底地方財政除國庫集中支付結餘外結轉結餘資金為9,391億元，2016年用掉5,911.31億元后剩餘3,479.7億元，此餘額遠小於2017年6,963.46億元的超支缺口。
那麼，2017年6,963.46億元的超支缺口如何填補？財政部數據顯示，2017年一般公共預算使用結轉結餘及調入資金總額達10,138.85億元，包括：（1）調入中央預算穩定調節基金1,350億元；（2）從中央政府性基金預算和中央國有資本經營預算調入資金283.35億元；（3）地方財政使用結轉結餘及從地方預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金8,505.5億元[13]。我們對今年預算執行報告和預算草案中的中央和地方調入資金和結轉結餘項進行剖析發現，2017年的10,138.85億元使用結轉結餘和調入資金總額與3,175.39億元補充中央預算穩定調節基金的差額正好等於6,963.46億元的資金缺口。
從政府性基金預算來看，中央的收支差額僅為454.08億元，包括結轉下年385.59億元和補充中央預算穩定調節基金68.49億元，地方的收支差額達8,606.69億元。由於2018年預算安排中的政府性基金預算正好從上年結轉收入385.59億元，因此我們假設8,606.69億元的地方政府性基金收支差額無結轉下年的部分，基本上全部調入一般公共預算。從國有資本經營預算來看，中央的收支差額為370.59億元，包括結轉下年113.59億元和向一般公共預算調出257億元，地方國有資本經營預算向一般公共預算調出310.61億元。這表明，2017年從地方政府性基金預算調入一般公共預算的規模最大，從而成為填補2017年6,963.46億元超支缺口的主要資金來源（參見圖表2）。
[4]之所以從2000年起開始計算歷年的各項財政指標情況，是因為2000年以前的財政收支絕對數相比現在非常小，故省略2000年之前的數據不會對累計結果產生太大的影響。
[5]包括從中央政府性基金預算和中央國有資本經營預算調入資金，調入地方預算穩定調節基金，從地方政府性基金預算和地方國有資本經營預算調入資金，地方財政使用結轉結餘資金。
[6]由於篇幅限制，此處僅列示2013-2017年的數據。其中，2000-2012年其他結轉結餘和調用資金累計餘額為11,434.29億元，以該數據為基礎計算出了此後的累計值。2017年數據為預算執行數，其他年份數據為當年決算數。
[7]財政部信息顯示，2014年彙總的地方財政除國庫集中支付結餘外的結轉結餘資金為12,677億元，2015年7,236.07億元地方財政使用結轉結餘和調入資金主要來自於這部分資金。資料來源：http://yss.mof.gov.cn/2015js/201607/t20160713_2355032.html。
[8]財政部信息顯示，2015年底地方財政除國庫集中支付結餘外結轉結餘資金為9,391億元，2016年地方使用結轉結餘及調入資金5,911.31億元主要來源於以前年度結轉結餘資金。資料來源：http://yss.mof.gov.cn/2016js/201707/t20170713_2648986.html。
[9]本數字3,164.63億元有待根據2017年的決算表數據進行相應調整。
[10]根據歷年決算表和今年的預算報告推斷而來，2016和2017年的地方政府性基金收支差額分別為3,579.26和8,606.69億元，我們假設該數值為調入一般公共預算的最大值。2016和2017年的地方國有資本經營預算分別向一般公共預算調入305.39和310.61億元。
[11]圖表2第（35）行計算出在2015和2016年，除中央預算穩定調節基金外共動用其他結轉結餘和調入資金7,236.07億元和6,226.37億元，當考慮對中央預算穩定調節基金的動用和補充後，動用的結轉結餘和調用資金總額為7,408.54億元和6,350.24億元。
[12]包括14,018.15和5,842.69在內的圖表2中括號裡的數字，是考慮了財政部決算表中對2014和2015年末彙總的地方財政結轉結餘資金調整後的數據（12,677和9,391億元）計算而得。
[13]數據來源：《關於2017年中央和地方預算執行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》。
[14]數據來源：《關於2017年中央和地方預算執行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》。
三、 風險提示
1）經濟下行壓力增大，財政收入增長不及預期；
2）財政支出大幅增長，實際赤字風險上升；
3）地方政府再融資壓力增大，債務違約風險上升。
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