「報告」歐盟委員會:歐洲數據戰略

「報告」歐盟委員會:歐洲數據戰略

【編者按】2020年2月19日,歐盟委員會發布《歐洲數據戰略》(A European Strategy for data),全文包括背景介紹、關鍵點、願景、問題、戰略、國際路徑、結論以及附錄(歐洲戰略部門和公共利益領域公共數據空間創建計劃)等八個部分。該戰略在尊重歐洲核心價值觀基礎上,通過建立跨部門治理框架、加強數據基礎設施投資、提升個體的數據權利和技能、打造公共歐洲數據空間等戰略措施,抓住新一輪數字化轉型的契機,將歐洲打造成世界上最具吸引力、最安全和最具活力的數據敏捷經濟體(data-agile economy)。

本文字數:5370字

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「报告」欧盟委员会:欧洲数据战略

1 背景介紹

數據技術已經改變了歐洲經濟和社會發展模式,數據驅動型創新將為公民帶來巨大利益。同時歐洲非個人數據和公共數據的高速增長,以及數據存儲和處理技術變化也是數據創新的潛在來源。歐盟應當賦予每個公民利用非個人數據進行決策的權利,這將有助於經濟社會的創新和競爭,並確保每個公民從數據中獲利。數字化歐洲應該反映出歐洲最好的狀態,即開放、公平、多樣、民主、自信。

歐盟希望成為商業領域和公共部門中利用數據進行決策的榜樣。為了實現這一願景,歐盟必須建立一個強大的、覆蓋各個行業及企業內部競爭市場的立法框架。該數據戰略概述了歐盟未來五年實現數據經濟所需的政策措施和投資策略。在這一戰略的基礎上,委員會就採取哪些具體措施使歐盟立足於數據敏捷型經濟的最前沿,同時尊重並促進歐洲社會價值觀展開了全面磋商。

2 面臨的風險

數據海量增長,技術日新月異:在未來5年,數據存儲和處理的方式將發生巨大變化。如今,80%的數據處理和分析發生在數據中心和集中式計算設施中,只有20%發生在智能連接對象(汽車、機器人等)和邊緣計算網絡中。但是到2025年,這一比例可能會發生反轉。這一趨勢除了經濟發展和可持續性優勢外,還為企業開發新型工具提高數據控制力提供了更多機會。

數據對經濟和社會發展的重要性:數據是經濟發展的命脈,對於初創企業和中小型企業而言,它是開發產品和服務的重要資源。數據的可用性是訓練人工智能系統的關鍵要素,此外開放更多的數據並改善數據使用方式對於應對社會、氣候和環境方面的挑戰,建立更健康、更繁榮和更可持續的社會至關重要。

歐盟為應對未來數據經濟發展做好準備:當前,少數幾家科技巨頭擁有全球大部分數據。這將阻礙歐盟數據經濟的興起、發展和創新。但是未來大部分數據將來自工業和專業應用,公眾關注的領域或日常生活中的物聯網應用等歐盟實力雄厚的領域。

今天的贏家不一定是明天的贏家,歐盟具備發展成為數據敏捷型經濟體潛力。歐盟擁有專業知識、技術以及高質量勞動力。但是中國和美國等競爭對手已經迅速開始了數據創新,並在全球範圍內推廣其數據獲取和使用的概念。為了釋放歐洲的發展潛力,委員會必須找到歐洲式道路,平衡數據流動和廣泛使用,同時建立高度的隱私保護機制、數據安全措施和道德標準。自2014年以來,歐盟委員會已採取了許多措施。通過《一般數據保護條例》(GDPR),歐盟為數字信任創建了堅實的框架,此外促進數據經濟發展的其他舉措還包括《關於非個人數據自由流通的規定》(FFD),《網絡安全法》(CSA)和《開放數據指令》(Open Data Directive)。歐盟委員會還參與了數字外交,承認13個國家為個人數據提供了同等水平的保護。

3 未來願景

「报告」欧盟委员会:欧洲数据战略

歐盟委員會未來願景建立在歐洲價值觀和公民基本權利之上,以及對以人為本核心信念的深信不疑。

歐盟委員會深信,基於數據來制定更好的決策以增強歐盟企業和公共部門的能力。

歐盟應該創造一個有吸引力的政策環境,到2030年,歐盟在全球數據經濟中的市場份額至少與其經濟實力相對應。

歐盟委員會的目標是創建一個單一數據空間——一個真正的數據單一市場且面向世界開放,其中個人和非個人數據(包括敏感的業務數據)都是安全的,企業也可以輕鬆訪問無限的高質量工業數據,並利用數據促進經濟增長、創造價值,同時最大程度地減少人為碳排放和環境破壞。在此數據空間中,歐盟法律可以有效執行,所有數據驅動型產品和服務都應符合歐盟數據單一市場的相關規範。

4 現存問題

歐盟成員國之間的碎片化是建設公共歐洲數據空間以及進一步實現真正數據單一市場所面臨的重大挑戰。許多成員國開始調整其法律框架,其中的差異突出了採取共同行動以發展內部市場的重要性,在以下問題上將需要共同取得進展:

數據的可用性:數據的價值在於使用和複用。當前沒有足夠的數據可用於創新性的重複使用,包括用於人工智能數據開發。

市場能力失衡:除了雲服務和數據基礎設施供給市場的高度集中,數據訪問和使用方面也存在市場失衡。“數據優勢”帶來的高度市場支配力使得國際大型科技企業可以在平臺上設置規則,單方面為數據的訪問和使用設限,或者在開發新服務時利用這種“能力優勢”拓展新市場。

數據的互操作性和質量:數據的互操作性、質量、結構、真實性和完整性都是開發數據價值的關鍵,特別是在人工智能應用背景下。數據生產者和數據使用者已經發現了重大的互操作性問題,這些問題阻礙了部門內部以及部門之間不同來源數據的組合。

數據治理:為了使這些數據空間能夠有效運作,需要立足於現有的法律框架,選擇合適的組織方式和治理架構,以實現數據驅動型創新。

數據基礎設施和技術:歐盟經濟數字化轉型取決於數據中心和邊緣網絡數據的安全性和能效,以及高質量數據的處理能力、數據可用性和可獲取性,歐盟需要減少戰略基礎設施中的技術依賴性。

賦予數據主體行使數據權力的能力:消費者在使用物聯網設備和數字服務時會生成越來越多的數據,因此可能面臨算法歧視、不公平做法和“鎖定”效應等風險。需要為個人提供工具和手段,以在更加精細的顆粒級別上決定如何處理其數據;提供無障礙的公共和私人服務訪問權限;提高對個人數據的更大監督力度和透明度。

數據技能和素養:當前,大數據及其分析鄰域關鍵技能短缺。2017年,歐盟在大數據及其分析領域大約有496000個空缺職位,勞動力和人口總體數據素養相對較低。

網絡安全:新的數據發展範式將更少的數據存儲在數據中心,更多的數據將處於邊緣網絡,這給網絡安全帶來了全新的挑戰。

5 數據戰略

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歐盟數據戰略旨在建立真正的單一數據市場,每一項新的立法措施都將在完全符合“更好監管”(Better Regulation)原則下進行準備和評估。新的立法措施將基於以下四大支柱:

A、 面向數據訪問和使用的跨部門治理框架

歐盟委員會旨在通過構建一個監管框架,從而促進具有活力的數據生態系統的發展。委員會放棄過分詳細、過分嚴苛的事前監管,而傾向於採用敏捷型數據治理方法,例如試驗(監管沙箱)、迭代和差異化。

首先,基於敏捷數據治理原則,首要任務是為歐盟數據空間治理建立一個有效的立法框架(2020年第四季度)。該框架將加強歐盟成員國之間的協同性體系建設,促進特定部門或特定領域的產業創新,解決以下一個或多個問題:加強歐盟和成員國與跨部門數據使用以及公共部門數據空間的治理機制;基於GDPR,幫助決定哪些數據可以使用,如何使用、由誰基於何種目的使用;基於GDPR,讓有“數據利他主義”(data altruism)意願的個人更方便地將他們產生的數據用於公共產品。

其次,歐盟委員會將促進更多高質量公共部門數據得以重新利用,特別是對中小企業發展的潛在影響。基於開放數據指令(Open Data Directive),委員會將盡快通過《高價值數據集應用法案》(2021第1季度),使這些數據集在整個歐盟範圍內以機器可讀的方式,通過標準化應用程序接口(API)免費開放。委員會將著手研究各種機制,以滿足中小企業特殊需求。它還將幫助成員國在2021年7月17日之前順利適應開放數據指令的新規則。

再者,委員會將就影響數據敏捷型經濟體系中各主體關係議題探討立法行動的必要性,以此促進跨部門的數據共享。

計劃2021通過《數據法》(Data Act)解決以下一個或多個問題:促進企業與政府的數據共享;支持企業對企業的數據共享(尤其是共生數據,例如物聯網生成的數據);以公平、合理、透明的方式支持數據的可訪問性;評估知識產權框架,進一步加強數據的訪問和使用。此外,委員會將評估有關建立數據池(用於數據分析和機器學習)等一系列措施。

最後,委員會將加強對數字經濟中數據作用的探索研究。網絡平臺經濟觀察站正在分析科技巨頭積累的海量數據、數據在創新或導致議價能力失衡方面的作用以及這些公司跨部門使用和共享數據的方式。在事實調查基礎上,歐盟委員會將考慮如何最好地解決有關平臺和數據的系統性問題,包括在適當時通過事前監管確保市場開放和公平。

B、 推動因素:面向數據、增強歐洲能力和基礎設施的投資

基於歐洲蓬勃發展的數字生態系統,歐盟數據戰略將從數據中汲取能量以創造經濟和社會價值。歐盟將提供一個發展環境,以支持數據驅動型創新,並刺激以數據作為重要生產要素的產品和服務需求。

投資高影響力項目:歐洲數據空間和聯邦雲設施。

委員會計劃資助戰略部門開展歐盟範圍內互操作性數據空間建設。該數據空間旨在通過組合必要的工具和基礎架構以解決信任問題,例如:通過制定數據空間通用規則,克服跨組織共享數據的法律和技術障礙。這些項目將致力於:部署數據共享工具和平臺;建立數據治理框架;針對特定領域和跨部門提高數據可用性、質量和互操作性。資金還將用於支持成員國開放高價值數據集,以便在不同的公共數據空間中重複使用。

聯邦雲基礎架構將促進雲上集中式的數據基礎架構與高度分散式的邊緣智能數據處理架構的平衡發展。該項目關注邊緣計算能力,支持對高端、高性能計算機的訪問及其與主流數據處理服務的集成,使得公共、工業和科學領域的數據空間增長速度和利用範圍最大化。

確保具有競爭性、安全性和公平性歐洲雲服務

為保護歐盟公司和公民的權益,委員會在成員國的支持下,將特別注意雲服務商在歐盟市場的合規性運營,並適時考慮通過自我/共同監管機制以及提高信任度的手段來落實監管。委員會將在2022年第二季度之前以“雲規則手冊”(cloud rulebook)的形式,圍繞雲服務的不同適用規則(包括自我監管)建立統一框架。雲規則手冊將提供有關安全、能效、服務質量、數據保護和數據可移植性的現有云行為準則和認證概要。委員會將促進制定“歐洲通用標準”和“數據處理服務公共採購要求”。這將使歐盟及其成員國各級公共部門成為新的歐盟數據處理能力提升的推動者,而不僅僅是受益者。儘管許多成員國已經在國家層面上制定了類似的市場計劃,但歐盟層面的雲服務市場計劃具有兩方面的優勢:可以解決當前市場的不對稱性;可以提高雲服務合規的清晰度。

支持數據技術發展

歐洲地平線計劃(Horizon Europe)將繼續支持下一階段發展數據經濟的關鍵技術,例如隱私保護技術、工業和個人數據空間的支撐技術,還包括人工智能、數據科學、機器人技術以及歐洲開放科學雲,該計劃將有助於引導該領域的投資。

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C、 能力:個人授權、投資技能和中小企業

委員會支持用戶個人行使其數據權利,提供相應工具和手段授權數據主體控制其個人數據,從而在更加精細級別上決定處理個人數據的方式(個人數據空間,personal data spaces)。委員會可以通過增強GDPR第20條個人數據可移植性權利執法力度來予以支持,並通過更嚴格的交互要求控制誰可以存取和使用機讀數據(例如可穿戴設備等)。此外,需要考慮制定針對個人數據APP提供商或新型數據中介(例如個人數據空間提供商)的規則,以確保其作為經紀人的中立作用,“數字歐洲”計劃也將支持“個人數據空間”的開發和推廣。

投資個人技能和通用數據素養

“數字歐洲”計劃將擴大數字人才庫,使大約25萬人能夠在歐盟企業中部署最新技術。到2025年,歐盟和成員國計劃將目前100萬數字專家的缺口減少一半,其中著重提高婦女參與度。進一步探索跨越數據密集型組織(企業和政府公共部門)的數據管理網絡。

在通用數據素養方面,強化歐盟公民數據技能將提上議程,歐盟和成員國計劃將具有基本數字技能的歐盟人口比例從目前的57%增長到2025年的65%。大數據和數據分析技能為獲取、分析和使用數據以改善教育和培訓體系提供了新的機會。更新版《數字教育行動計劃》將優化對數據的訪問和使用,使教育和培訓機構適應數字時代並具備做出更好決策和提高技能的能力。

中小企業專業能力建設

即將出臺的《歐洲中小型企業戰略》將致力於提高中小型企業和初創企業發展能力。歐洲地平線計劃、數字歐洲計劃以及結構性的投資基金將為中小企業發展提供機會,使其能夠更好地訪問數據並基於數據開發新的服務和應用。

D、戰略領域和公共領域中公共歐洲數據空間(a common European data space)

作為對橫向框架的補充,以及對上述A、B、C項下的個人數據技能和賦權的資助,歐盟委員會將促進戰略性經濟部門和公共領域中公共歐洲數據空間的發展。

這將導致這些部門和領域中的大量數據可被利用,以及在數據使用和交換過程中發展數據技術並構建治理機制。數據空間治理需要通過促進數據使用和數據服務需求而進行。基於歐洲開放科學雲在研究界的經驗積累,委員會還將支持建立以下9種的公共歐洲數據空間:工業製造數據空間、環保交易數據空間、交通數據空間、醫療數據空間、金融數據空間、能源數據空間、農業數據空間、公共管理數據空間、技能數據空間。

6 開放而積極的國際合作

建立公共歐洲數據空間意味著委員會將基於歐盟價值觀對國際數據流動採取開放且積極的方法。

在促進國際數據流動方面,歐盟將繼續提高其戰略能力。為此,委員會將建立一個用以預測數據流的歐洲分析框架(2021年第4季度)。這將是一個持久的框架,為持續分析數據流和歐盟數據處理行業的經濟發展提供分析工具、經濟估值,以及數據流收集機制。它將有助於更好地瞭解歐盟內部以及歐盟與世界其他地區之間的數據流動和戰略重點,並在必要時成為委員會採取適當政策的基礎。它還將推動投資,以克服可能阻止數據流動基礎架構建設的影響因素。因此,委員會將在適當時候就數據流動測量框架尋求與金融和國際組織(例如歐洲投資銀行,歐洲復興開發銀行,經合組織,國際貨幣基金組織)的合作。

7 總結

委員會希望將歐盟建設成為世界上最具吸引力、最安全和最具活力的數據敏捷經濟體,以提高決策制定能力並改善全體公民的生活。但是,實現這一願景的挑戰很大,歐盟未來的技術發展取決於它是否有能力利用自身優勢在不斷髮展的數據經濟中抓住機會。歐洲數據處理模式將確保在尊重和分享歐洲共同價值觀的基礎上,開放更多數據以應對社會挑戰,促進其在經濟發展中的應用。為了確保數字經濟發展,歐盟必須抓住數據經濟浪潮中的機會之窗。

編譯 | 李顧元/上海社會科學院信息所研究生

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