自古以來，中國的封建王朝就一直都在致力於加強中央集權，因為封建統治者清楚的知道，集權制的王朝才能實現真正的長治久安，否則就會為國家帶來無限的災禍。不管是秦朝實行的郡縣制、漢朝的推恩令、元朝的行省制以及明朝的地方三司制度都是這一思想的體現。但中央集權加強的同時，勢必也會造成地方管理出現運轉時效呆滯等情況出現，為了解決這一問題，明朝的督撫制度就這樣應運而生了。

督撫由臨時派遣到常設職務的轉變

督撫是總督與巡撫的合稱，最早出現於明朝洪武年間，朱元璋命皇太子朱標巡撫陝西，這個時候巡撫也還只是臨時性派遣工作。

明朝巡撫官職正式成為常態開始於洪熙年間。

“洪熙初，命廣西布政使周幹巡視江南、浙江，還朝後覆命廣西按察使熊概為大理寺卿，同四川參政巡撫江南及浙江地方。熊概在江浙六個年頭之久，不似以前的廷臣巡撫地方，事畢即覆命。熊概還朝後，不到半年，宣宗即遣六侍郎往江南等地巡撫。此後江南巡撫定設不革。”

從督撫設置的時間上來看，督撫的設立經歷了從非常態到常態化的一個過程，期間經常出現罷設的情況，而罷設的情況又主要分為兩種：

一是朝廷認為廷臣巡撫地方是為解決地方大事採取的臨時性措施，所以工作完成就還朝交差；

二是宦官干政，蠱惑皇帝，將巡撫撤回。

天順、正德年間，儘管督撫屢有罷設，但由於督撫本身具有不可替代的中央銜接地方行政職能，最終在嘉靖年間成為了一種常設職務。

“嘉靖三十三年三月，令各處總督巡撫不拘邊腹遠近，凡遇升遷、丁憂去任者，俱一體候代，不得擅離。”

從設置督撫的地域看，這個涉及的地區是迅速擴大的。宣德五年時設置的巡撫只有六名。此後陸續增設，到了正統年間，全國十三布政司、兩京、九邊都已全部設置巡撫。

而“總督”之名始於正統六年王驥以兵部尚書總督軍務，節制各總兵官，出征麓川思任發。景泰二年又設立漕運總督。此後，兩廣、九邊等地繼續設立總督，至嘉靖年間也成為常態。

我們可以看到，此時的地方督撫，已然不再是解決突發事件的非常態職務，而是正式成為了明朝政治結構中的常態化職務

。

二、督撫制度的特點以及之間的職級關係

督撫出任的資格及加銜制度

在明朝，督撫只是一種外放官職，其品級與俸祿按出任者原來的品級與俸祿來定。

擔任巡撫人員的構成來看出任資格

據吳廷燮《明督撫年表》的記載統計可知，出任巡撫的官員，在宣德至天順年間主要為廷臣擔任。正統年間開始陸續有部分地方官員出任這個職務，成化之後，除了明末天啟和崇禎年間以外，地方官擔任督撫的人員佔了大多數。就整個明朝擔任督撫的官員數據來看，地方官佔了52%，廷臣佔了48%，而布政使出身擔任督撫的官員佔了約34%，居各官職之首。

由於

明朝地方的最高行政長官就是布政使，因此，巡撫就成了布政使們向更高一級官職進階的必經之路，也成了他們進入廷臣行列的機會。

擔任總督人員的構成看出任資格

出任總督的官員絕大多數是廷臣。出任者中，廷臣佔94%，地方官僅有6%。因此，出任總督的官員地位比巡撫來的更高。

由於督撫的主要職責是以中央的意志調動地方，為了使外放的督撫能夠更好的震懾地方，自景泰四年開始，明朝規定凡是出任督撫職務者，都在原有官階的基礎上增加督察院官銜，到了嘉靖年間更是為督撫加上兵部銜，通常為兵部右侍郎等等。

督撫的推舉與考核

據《明史-選舉制》記載，督撫出任有廷臣會推“九卿共之，吏部主之。”督撫三年一次的考核由吏部執行。並且每六年參加一次京察。

督撫的部屬

明朝督撫原本沒有規定配備佐貳官，只有幾名令吏、典吏協助日常工作。到了嘉靖、隆慶年間，督撫大多有了直接指揮的標兵

，這主要是加了兵部銜所帶來的好處。手下也逐漸開始有了遊擊將軍、坐營官、把總等武將來管理標兵，傳佈號令。

明朝中期，督撫甚至以及開始可以自闢參佐，開置幕府。如嘉靖三十三年，南京兵部尚書張經總督浙、福、南畿軍務，嘉靖“敕令節制天下之半，便宜從事，開府置幕，自闢參佐。”

督撫的轄區及督撫關係

督撫的轄區與明朝的行政區劃不一定一致。

有的一省設一巡撫，有的一省設多個巡撫。有明一代，巡撫很少有管轄兩省及兩省以上的。管轄過兩省的，也只有兩例，即宣德年間任山西、河南巡撫的于謙和天順年間任兩廣巡撫的葉盛。

而總督的轄區就比巡撫大得多了，一般為兩省或兩省以上。一般臨時設置的總督，所轄範圍大多為三到四個省，並會隨著軍事形勢的變化而改變。到了明朝末年，為了應付農民起義，總督的轄區越來越大，最大的時候甚至轄制了大半個明朝的行政區域。

這樣一來，必然會出現督撫並存的情況，所以明朝也對這兩個外放職務的高低級別做了規定。凡在督撫並存的區域，巡撫低於總督，聽總督節制。如薊遼、宣大、山西總督，俱節制三地巡撫，陝西三邊總督，節制寧夏、甘肅、延綏、鄖陽四巡撫。

三、督撫的職責與權力

督撫的權力受之於皇帝，其職權範圍在敕書中皆有說明。內容包括行政、軍事、監察等。

其中，巡撫主要在處理民政上救災、賑濟、水利、賦役徵收的權力，並在處理這些事務同時時具有一定的自主權，兼具處理地方民事訴訟的權力。

總督則更加側重於軍事統御工作，除兼任巡撫者外，很少涉及具體的地方事務管理工作。

督撫的另一項重要職權就是監察。

宣德年間，宣宗命各處巡撫侍郎同巡按御史考察地方官、郡縣官。這是巡撫擁有考察地方官權力的開始。自景泰四年開始，督撫俱帶有督察院的憲銜，成了朝廷的耳目風憲官，名副其實的具有對地方官員的監察權

。

其中，對藩王的監察也是巡撫的職權之一。若不及時和如實上報藩王的違法行為，巡撫要被處以失職罪。如正統三年，湖廣巡撫吳政對遼王的不法行為隱匿不報，被錦衣衛直接下衛獄。同時，對武將的考察，也是督撫的職權之一。

“督撫帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告。”

督撫在軍事方面的職權包括領兵權、指揮權及後勤供應。有關後勤供應方面的職權起源較早。宣德、正統年間，于謙巡撫河南、山西時就曾處理過將領奴役軍士耕種武將私田的案件。後來，在總督的職權中，都有兼理糧餉一項，到明朝中後期，後勤供應事務則大多由巡撫承擔。

而巡撫的實際領兵權大概始於成化年間。當時，王越巡撫大同、宣府，曾經三次總督軍務打敗蒙古對河套的侵襲。《明史-王越傳》評論說：“初，文臣視師者，率從大軍後，出號令行賞罰而已。越始多選跳蕩士為腹心將，親與寇搏，又以間戰敵，累重邀劫之，或剪其零騎，用是數有功。”

從督撫的軍事指揮權來說，總督是一個鎮戍區最高軍政長官。因此，巡撫與總兵俱聽節制。成化十年設立陝西三邊總制，“總兵、巡撫而下並聽節制。”這是首次明確規定總督與巡撫、總兵之間的關係。巡撫可以節制副總兵及以下的將領，與總兵的地位相當。以後這就成了一條定例推行於其他地方。

嘉靖三十四年，為了有效地防禦倭寇在東南沿海的侵擾，明確劃分了督撫、總兵以及地方的職權。

“總督主徵集官兵，指授方略；巡撫主督理軍務，措置糧餉；總兵主設法教練，身親戰陣；至於有司，責任保安地方，固守城隍。”

四、督撫制度帶來的利與弊

我們可以看到，其實明朝督撫制度的設立，對於封建王朝的統治來講，起到了兩個方面的作用。

首先，督撫的設置補充了明朝國家管理機構的空檔，有效提升了政府機構的應變能力

政務方面，明朝最高一級的地方行政區劃是承宣布政使司，習慣上稱為省。

省級設有三司，布政司、按察司及都指揮司，分管行政、監察、司法與軍事，三司互不統屬，各自受中央垂直管理。地方凡是有重大事件發生，都必須

由三司召開聯席會議，請示中央，然後才能採取相應的行動。

這種行政決策與施行的方式，在當時的通訊條件下，對於時效要求較低的事務來說，勉強能夠解決。但對時效要求較高的軍事問題，則會帶來嚴重的信息滯後危機，容易造成負面影響擴大。

最突出的例子就是成化年間在

閩贛交界的汀州與贛州地區發生的農民起義，一開始僅是小規模的騷亂反抗活動，後來由於兩省地方三司互相推諉，未在萌芽中解決問題，最終釀成波及四省的大動亂。

而在軍務方面，明朝在全國共設有十五個都指揮使司處理地方軍務，其下轄各地方衛所。與中央的五軍都督府一起構成了一個以都督、都指揮使至總旗、小旗的軍事體系。

這個體系的職能在於蓄兵，包括訓練士卒、管理屯田和人事行政，也就是衛所制。這個體系中的衛所軍官是無權指揮軍隊進行軍事行動的。

而能夠統兵作戰的則是總兵、副總兵、參將、遊擊、把總這些統兵將領。衛所的將領只有獲得統兵頭銜，才能擁有領兵作戰的權力，而這種權力則必須經過兵部由皇帝授予。

明朝在一些軍事重地一般會設有鎮戍區，在這裡軍事架構會相對完善，可以及時應對當地的軍務。但這種軍事鎮戍區，由於成本及避免唐末藩鎮的情況出現，所以也並未在全國各地都建立。因此，在無鎮戍區的省份，一旦有大的軍事情況出現，地方三司必須請示朝廷，然後等待朝廷派出大軍來解決。

這樣做，不僅浪費時間，還平白增加國家的財政負擔，並不能及時有效的解決地方出現的軍事問題。但督撫設置後，情況就有了極大的改觀。由於督撫在地方擁有便宜行事的權力，在地方事務的處理上顯得更加靈活。可以將以往的決策與行動解決的過程時間大大縮短，極大的提高了地方政府的應變能力。

如正德年間，江西寧王叛亂，南贛巡撫王守仁以其便宜從事的權力和卓越的才能，依靠自己轄區的兵力，在短短三十五天的時間裡，將聲勢浩大的寧王叛亂給予平息。而自稱威武大將軍的正德皇帝所率領的平叛大軍，直到王守仁平定叛亂時才趕到南昌。如果依靠明朝中樞派大軍平叛，在這三十多天的時間裡，寧王的叛亂估計已經波及整個江南，而不是被王守仁給扼殺在江西一省境內了。

又因為省與省之間，鎮與鎮之間都是平級關係，誰也無權管制誰。因此，但凡是涉及到兩省、兩鎮或數省、數鎮的事務，往往都需要相互之間進行配合並及時協作，否則極有可能因為地方利益等原因而使得問題的解決不順暢，以致貽誤大事。

如兩廣總督的設立就是一個案例催生的產物。景泰年間，“潯、梧瑤亂”，

總兵董興、武毅推諉不任事。兵部尚書于謙請以翁信、陳旺易之，並在兩省各設巡撫並特遣韓雍為兩廣總督。後來韓雍丁憂，撤除兩廣總督。但到了次年兩廣民亂再起，於是明朝再次啟用韓雍為兩廣總督，後來形成定例。

在管理級別方面，總督與巡撫的權力在三司、總兵之上。這樣一來，督撫就可以居於地方政府之上，協調各部門、各地方政府的關係

，使其步調一致，同心協力，減少相互摩擦和扯皮，能夠以較高的效率處理地方事務。

由於督撫皆受命於天子，是皇帝的欽差，可以便宜從事。同時還被授予令旗令牌，握有生殺予奪的權柄。在地方事務上，由於督撫擁有較三司官員更多的決策權，因此可以進行一些政治上的革新。如周枕在江南興利除弊，曾遭到一些官員的反對，依靠皇權的支持才在江南頂住了地方勢力的壓力，幹了二十多年。周枕的前任熊概，也曾遭彈劾，被指責為擅權，也因皇權的護佑而得以無事。

雖然督撫位高權重，但他們也受到了各方面的制約。因而不至於造成督撫與中央政府相對立的局面，就如唐朝後期的藩鎮亂局一般。

明朝統治者吸取了以往的歷史經驗教訓，在權力機構與官職的設置中，採取了一套完備的制衡機制。不但在機構和官職的設置中，文武相制，大小相剋，而且在官員的任用過程中，也貫徹了制衡的原則。如迴避制度規定，官員任官要回避本籍貫，父子兄弟

不得於同一衙門中任職。極大的避免了，在唐朝的藩鎮中，兄終弟及、父死子繼這種情況在明朝出現。

同時，督撫與其他機關官員權力的劃分可見督撫權力被制約的情況。督撫的每項活動，皆受巡按御史的監察與制約。並且總督、巡撫、總兵三者，在軍事方面也是相互制約的。總督的職責在於指揮與調度，巡撫的職責在於行政、後勤供應，總兵的職責則是帶兵作戰，各有職責，在一定的程度上避免了一人專權的情況出現。

在經濟方面，巡撫與布政司也是相互制約的，巡撫並無獨攬一省賦稅徵收的權力。而唐朝藩鎮則“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財富。”而且兼有觀察使、處置使之類的檢察權的官職，也常兼任掌握地方行政大權的刺史之銜，卻沒有一個足以制衡的監督力量。

另外，在唐朝，監察外官的監察御史僅有十五人，而明朝的十三道監察御史就多達一百一十人，這是一個龐大的監察制衡機構，時刻關注著這些外放官員的舉動，有效避免地方脫離朝廷掌控的情況出現。

其次，督撫制度是清理破壞封建統治秩序隱患的有效工具

如何有效地控制武將，對於大一統的中央集權國家來說，是能否穩定是至關重要的一個問題。唐朝由於節度使不但擁有重兵，而且掌握了地方的財政與行政大權，最終釀成了藩鎮割據

，國家分崩離析的結局。

宋朝雖然吸取了唐朝的教訓，將節度使的權力進行了分割，實行以文將兵，兵將分離的政策，雖然避免了重蹈唐朝藩鎮割據覆滅王朝的覆轍，但是也極大的犧牲了國家的軍事實力，最終被蒙元所滅。

明太祖朱元璋在推翻了蒙元的統治之後，鑑於蒙元並未完全被消滅，時刻威脅明朝的現實情況，將北部邊境設立為九個軍事鎮戍區-史稱“九邊重鎮”，以公侯伯等勳臣擔任總兵官與塞王公共同鎮守邊疆。

在其它軍事要地亦是如此，這些地方鎮守武將雖然比唐朝的藩鎮相差甚遠，但仍具有十分重要的影響力，他們往往會以手中的權勢破壞明朝的正常制度。如軍屯制度是明朝前期軍制衛所制的基礎。各地鎮守的中官及武將則採取私役軍士，佔種屯田等方式，破壞朱元璋建立的衛所制基礎。

宣德、正統年間，派往全國各地的巡撫，其主要任務就是去處理武將私役軍士，佔種屯田的事情。英宗年間，柴車以兵部侍郎參贊甘肅軍務，就曾“稽核屯田豪佔者，悉清出之，得六百餘頃。”

而對於歷朝歷代一直困擾的土地兼併問題，也是明朝督撫們最為重要的工作。和稽核武將侵佔屯田所不同的是，他們所面對的是以文臣為代表的官僚階級，但由於官僚階級作為既得利益集團在大多數時間裡，這項工作的開展並不理想，直到萬曆年間，張居正開始強力推行一條鞭法，相關督撫從真正將這項工作落實到實處，為明朝清查增加了二點八億畝隱匿納稅的田產。

第三，督撫設置與中央集權的君主專制政體息息相關

督撫的設置是明朝在高度集權的君主專制體制下，用來調節明朝中央與地方之間關係所採取的措施。因此，督撫制度就必然擁有封建制度中所必不可免的部分弊病。

由於督撫的權力受之於皇權。因此，督撫權力的大小，甚至生命的安危，隨帝王的好惡而定。帝王對臣下信任

之時，大臣得以施展才能，有所作為，如明朝的財政專家周枕，正是得到宣宗的信任，才能在江南擔任巡撫總督稅糧二十餘年。

但一旦失寵於帝王，輕者去職，重者可能罹患殺身之禍。嘉靖年間，曾銑任陝西三邊總督，初為世宗所信，為報君恩，特提出驅虜出套的計劃。起初世宗十分欣賞曾銑的計劃，但後來權臣嚴嵩出於打擊政敵夏言的目的，

誣陷曾銑謊報軍功、貪瀆軍餉，令世宗對曾銑的態度直接轉變，曾銑這位總督大臣最後竟得了一個大辟的結果。

結語

明朝督撫制度的建立，可以說是處於封建社會巔峰時期的明朝，在原有三司管理地方制度已無法適應時代發展所作出的一種嘗試。而這種嘗試無疑填補了朱元璋在加強中央集權後，中央與地方之間所出現的政治體系空檔。

雖然受制於封建體制的影響，存在一定帝王主觀性產生的弊端。但總的來說，督撫制度改變了地方三司行政制度下事權分散不相統一的弊病，強化了行政統屬，提高了地方行政機構處理政務的應變能力。為地方經濟發展、社會穩定、國家統一提供了保證，同時在一定程度上限制了獨立勢力的出現，加強了中央集權，較好的協調了中央與地方的關係，極大程度的維護了國家的統一和經濟社會的發展。

參考文獻：

《明史》

《明史紀事本末》

《明督撫年表》

《明會典》

《萬曆會典》

《宣宗實錄》

《天府廣記》

《英宗實錄》