房地產稅的具體實踐，建議綜合考慮城鎮化發展進程並結合房地產稅制改革，探索由城鎮化初級階段的“土地財政”（一次性收入）漸進式轉向城鎮化中級階段的房地產“稅收財政”（可持續收入）的新型城鎮化發展模式轉化。圖/東方IC
羅高波
城鎮化研究學者。美國南加州大學政策、規劃和發展學院房地產開發碩士，同濟大學建築管理工程學士。逾20年城鎮化、區域經濟、戰略規劃、設計管理、地產開發、工程總承包和基金投資跨行業工作和管理經驗，擁有美國Countrywide、金地集團、北京城建、中信集團等中外不同類型企業和中國大陸、中國香港、美國等不同國家/地區跨學科理論研究和實踐工作雙重背景。
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【財新網】（專欄作家 羅高波）
一、房地產稅的理論基礎和適用範圍
眾所周知，房屋本身不會升值，只會隨著使用折舊而貶值。因此，房地產的升值是土地價值的增值，主要由於外部基礎設施和環境的改善、通貨膨脹、供求關係變化等因素影響，而中國所有的土地均屬於國家，居民只擁有法定年限的使用權。在經濟快速發展階段，政府大規模的基礎設施建設和環境改善極大地提升了城市工作生活便捷度和居住舒適度，有力提升了土地價值。在中國，過去數年的城市基礎設施和環境改善的投資極其巨大，且主要由政府支出。本著“誰投資，誰收益”的原則，中央政府和各級地方政府不僅有權力，而且有義務收回投資收益，並再次“取之於民，用之於民”，將之再次投資於基礎設施和環境改善，以及住房、教育、醫療、養老等社會民生領域，將“土地財政”逐步轉化為“房地產民生”，以市場化手段進行社會資源和社會財富合理再分配，縮小貧富差距，體現公平正義，實現國民經濟的可持續良性發展循環。
發展是世界永恆的主題，與時俱進是迎接發展的最佳途徑。在城鎮化發展初期階段，中國開創了以土地為信用基礎的“土地財政”制度，通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資，促進了中國城市建設的發展，開創了中國特色的城鎮化道路。然而，世界上沒有一成不變的城鎮化模式，土地財政也是如此，不論它以前多麼成功，也不能保證其適用於所有發展階段和所有城市。當中國城鎮化進入新的發展階段後，尋找新的可持續發展途徑，尤其對已經基本完成城市化且富有原始資本積累的中國一線城市，已成為迫在眉睫的時代課題。
最優的城鎮化發展模式，就是根據不同的發展階段、不同的空間區位，組合使用不同的模式構成最優化結構。工業化和城市化的啟動，都有賴於原始資本臨界門檻的獲得。一旦原始資本（基礎設施和房地產）積累完成，就會帶來持續稅收，這些稅收可以再抵押、再投資，自我循環，加速積累。同時，城市化進入穩定階段，土地財政的歷史角色就會逐步淡出並最終終結。由於中國城鎮化的巨大規模和複雜性，建議將目前中國城市分為已完成城市化原始積累的存量部分（一線城市和部分熱點二線城市）和未完成城市化原始積累的增量部分（廣大其他尚不發達城市）。在空間上和時間上把不同的利益主體區分開，通過制定區別不同的政策對象，按照不同的發展階段，將完成城市化的發達城市/地區漸進式過渡到可持續的稅收財政。將巨大的利益和結構調整，分解到數十年的城鎮化進程中，隨著中國經濟和城鎮化發展，與時俱進，成熟一個，過渡一個，積小改為大改，從一次性收入的土地財政，漸進式逐步演變成土地財政和稅收財政並重，乃至最終以可持續的稅收財政為主的新型城鎮化可持續資金來源發展模式。
目前階段，房地產稅重點關注應該是“地”，而不是“房”，溯本求源，從源頭上徹底解決現有稅收體系和分配機制中土地增值的不合理分配問題。在成功解決“地”的問題後，隨著中國城鎮化發展，待進入成熟期形成社會共識後再順勢解決“房”的問題。結合中國城鎮化發展進程和房地產稅制改革，在發展中逐步構建“土地出讓金—房地產稅—房產稅”三級稅收體系，根據經濟發展和城鎮化發展水平，房地產收益將漸次進化，以不同形式為主表現出來：
城鎮化初期階段：土地出讓金，一次性收取，獲得大額啟動資金；
城鎮化加速階段：房地產稅，分次收取階段性溢價，獲取可持續資金來源並抑制區域房價非理性過快上漲（尤其適用於因大規模基礎設施建設和環境改善而使土地大幅升值階段）；
城鎮化成熟期：房產稅，每年/每月收取，用於日常維護運營，房地產保值增值工具。
在實踐過程中，從尊重經濟規律的角度出發，依據不同經濟發展和城鎮化發展狀況，土地出讓金、房地產稅和房產稅可單獨或結合存在，通過不同比例反應不同發展階段狀況，並隨著經濟發展和城鎮化發展進程動態調整。實行房地產稅的經濟基礎是城市已完成原始資本積累，現有房產存量增值價值遠高於剩餘土地出讓價值。結合經濟發展和城鎮化發展狀況，對目前中國不同類型區域建議如下：
中國經濟發展和城鎮化尚不發達的廣大地區採用土地出讓金制度，以快速啟動發展；
中國一線城市和部分熱點二線城市，建議隨著經濟發展和城鎮化水平的提高，選擇性、分區域、分階段漸進式實施房地產稅，土地出讓金和房地產稅相結合，從“土地財政”漸進式過渡到“稅收財政”；
美國等成熟發達國家適用於土地出讓金和房產稅相結合，以實現房地產保值增值。
二、房地產稅的中國借鑑和實踐參考
為打擊土地炒賣投機，《中華人民共和國土地增值稅暫行條例實施細則》已於1995年由財政部頒佈實施。現有的土地增值稅是以納稅人轉讓房地產取得的收入，減去法定扣除項目金額後的增值額作為計稅依據，並按照超級累進稅率進行徵收。
針對中國房地產業的發展現狀和結構性矛盾，由於房地產業所固有的固定性和不可移動性特點，房地產的價值將隨著外部環境的改善而升值。建議像打擊炒地一樣打擊炒房，且貫穿房地產建設、開發、運營全生命週期。建議以現有的土地增值稅為基礎，深化擴展具有中國特色的房地產稅，並將其運用於個人住宅和工商業房地產等各類物業，具體如下：
1. 一線城市和部分經濟發達且房價漲幅過大的熱點二線城市，根據自身經濟發展和房地產市場狀況，選擇性、分區域、分階段確定各自稅率，並通過不同的稅率調節市場；
2. 在對一些漲幅過大和炒風盛行的城市或地區，建議對超額增值部分採取更嚴厲的稅收政策，甚至採取收益封頂稅收政策，徹底打碎投資投機者獲取暴利幻想；
3. 建議借鑑德國模式，賦予買房者檢舉權利，倡導依法買賣，合法交易。對陰陽合同和賣方非法轉嫁有關稅收的，買方有權檢舉，經法院判決後，可依法返還買方並對賣方依法予以處罰，以市場化手段根除目前盛行的賣方轉嫁稅費給買方的非法陋習；
4. 在執行中，建議嚴格按照市場評估值為基礎計稅，樹立依法辦事理念，嚴厲打擊陰陽合同，以防變相逃稅，調控政策效果打折；
三、房地產稅路徑構想
中國經濟目前的主要矛盾在房地產，解決問題也要從房地產著手。房地產稅的具體實踐，建議綜合考慮城鎮化發展進程並結合房地產稅制改革，探索由城鎮化初級階段的“土地財政”（一次性收入）漸進式轉向城鎮化中級階段的房地產“稅收財政”（可持續收入）的新型城鎮化發展模式轉化。
房地產稅實施路徑建議總體依循改革開放路線圖，循序漸進，初步構想為“深圳經濟特區—〉廣州 —〉上海、北京 —〉部分熱點二線城市”。建議選擇具有典型一線城市特徵，已完成城市原始積累，現有房產存量較大且剩餘土地存量較少，富有創新精神且歷史負擔較小的深圳經濟特區進行試點。具體如下：
1. 首先在深圳經濟特區進行房地產稅試點。建議對收取的房地產稅進行專項管理，用於加大對基礎設施和環境改善的持續投入，並逐步增加對教育、醫療、養老等民生工程投資，投資向新區和郊區傾斜，引導產業和公共資源遷移，核心區域和外圍新城鎮均衡發展，縮小城鄉差距，實現新型城鎮化；
2. 在深圳獲得成功後，再推廣至廣州，從中心城區開始，漸進式向周邊推進，投資增值與稅收引導雙管齊下，選擇性將部分產業引導和擠向佛山、東莞、惠州等周邊地區，加速融合城鄉一體化，廣深港共同打造富有國際競爭力的粵港澳大灣區區域城市群；
3. 在深圳、廣州試點成功後，再穩步推進至上海、北京，同樣由中心城區開始，漸進式向外圍新城鎮推進，條件成熟後再擴展至周邊城市，實現中國一線大城市和外圍新城鎮的均衡發展，共同打造大中小城市協調發展、具有可持續發展能力的區域城市群；
4. 在一線城市獲得成功後，再選擇性、分區域、分階段在經濟發達、房地產存量較大且房價上漲較快的二線熱點城市漸進式推廣。隨著中國經濟和房地產市場的發展壯大，成熟一個，推廣一個，充分利用中國城鎮化高速成長期，通過15~20年的漸進式積累，積小改為大改，實現由“土地財政”向“稅收財政”的逐步過渡和並重發展，在發展中實現中國房地產高位軟著陸和中國經濟高質量可持續發展。
四、未來展望
中國社會科學院國家金融與發展實驗室《中國國家資產負債2018》顯示，截至2016年末，中國社會淨財富437萬億元，其中政府擁有淨資產119萬億元，佔比27%。根據國際地產顧問機構第一太平戴維斯（Savills）《私人財富·全球之旅》報告顯示，2015年中國住宅價值總額達39萬億美元（約270萬億元人民幣），佔全球住宅物業總值的24%。如將中國住宅總值30%~60%收回，總額將達到80~160萬億元，相當於中國政府當前淨資產的67%~134%，也相當於2018年全國土地出讓金6.5萬億元的12~25倍。這筆巨大且可持續的政府財政，不僅有能力在發展中解決中國城鎮化可持續發展資金來源，而且有潛力在發展中解決教育、醫療、養老等基本民生問題資金來源，為其他實體經濟大規模減稅創造物質基礎，並在發展中化解地方債潛在風險，具有非常巨大且可持續的經濟價值和社會效益。
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