這份“超級文件”或就此改寫兩億人的命運!

前言:此次調整,將戶籍改革推向新的節點,也預示著戶籍壁壘即將徹底消亡。沒有流動人口,就沒有中國經濟的“增長奇蹟”。以給戶口作為搶人的工具,本身就是在瓦解戶口的含金量。

這兩天,一份影響未來城市化和人口流動趨勢的文件,引發了廣泛關注。這份名為《2019 年新型城鎮化建設重點任務》的文件要求,積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶,具體手段是:

在此前城區常住人口 100 萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上,城區常住人口 100 萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口 300 萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,並全面取消重點群體落戶限制。

要指出的是,這裡提到的是城區常住人口,它是城市規模等級的劃分依據。按照2014年印發的《關於調整城市規模劃分標準的通知》,城區常住人口100萬—500萬為大城市,500萬—1000萬為特大城市,超1000萬為超大城市。

這份“超級文件”或就此改寫兩億人的命運!


不同於常住人口的口徑,城區常住人口不包含下轄的縣,所以總量更小。根據2017年的城市建設統計年鑑數據,符合特大城市標準的只有武漢、重慶、天津、成都等十個;超大城市則只有北上廣深四大一線。

也就是說,這次通知要求的100 萬—300萬城市全面取消落戶限制,300 萬—500萬城市全面放開放寬落戶,基本覆蓋到了上述十四城之外的絕大部分重點城市。其中300 萬—500萬的如西安、青島等;100 萬—300萬的如貴陽、石家莊。

哪怕是特大和超大城市,按文件要求,同樣得大幅增加落戶規模、精簡積分項目,進而降低落戶門檻。此次調整,將戶籍改革推向新的節點,也預示著戶籍壁壘即將徹底消亡。

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其實在此次文件出臺之前,由二線城市引領的搶人大戰,已經變相地破除了戶籍的堅冰。如前幾天杭州出臺政策,大學學歷即可落戶;另外前面提到的Ⅱ型大城市石家莊,更是將落戶限制全部移除,直接“零門檻落戶”。

而再往前幾個月,《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》則明確提到,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。這裡的個別超大城市,主要便是指北上廣深。

當戶籍改革的進程推進到二線城市時,可以說在人口應該自由流動這點上,已經沒有任何觀念障礙了。當然這個基本的經濟學常識,變成共識的過程並不容易。

中國是典型的農業大國,農業生產造成了一種安土重遷的社會心理,那種人口流動會帶來管理混亂的擔憂,為以戶控人提供了理論基礎。所以早在封建時代,中國就形成了嚴格的戶籍制度,以此作為徵調賦稅、勞役和徵集兵員的依據。

現階段戶籍制度,則要追溯到1958年,隨著《中華人民共和國戶口登記條例》的發佈,極具特色的戶籍制度正式成型。

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其實建國後到戶籍制度確立前這段窗口期,中國雖然工業水平相當低,缺少大規模人口流動的產業基礎,不過城鄉之間的遷移體量並不小。數據顯示,1949 年至1953 年間,城鎮人口從5765 萬上升至7725 萬,城市化率達到13.3%。

這段短暫的窗口期很快關閉。此後的計劃經濟時期,歷經多次局勢變動,戶籍從單純的信息登記,慢慢增加了人口管控的功能,再往後則成為福利體系和公共品的分發依據,曾經寫入1954年版憲法的“遷徙和居住的自由”也被刪除。

在彼時的治理思路下,限制人口流動,無疑是一種最節省成本的管理模式。另一方面,趕英超美思維下的快速工業化,建立在城市對農村的剪刀差上,同樣決定了農村人口需要被限制流動,這樣才能在有限的財力下,維持城市非農業人口的供給和工業的低成本。

改革開放之後,開始陸續引入市場經濟,而市場經濟的最基本特徵,就是生產要素的自由流動。為了配合城市化戰略,給農村大量的剩餘勞動力尋找出口,戶籍制度逐漸鬆綁。

1984年,國務院發佈了《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》,允許農民自理口糧進集鎮落戶,僵化的戶籍制度撕開了一個口子。此後隨著南巡講等諸多市場導向的改革推進,對人口的管控逐漸放鬆,像十萬人才下海南、下海潮、務工潮等現象級的人口流動,都是在這一時期拉開序幕。

2000年開始,縣級市以下的戶籍限制逐漸廢除;2006年地級市落戶放開。與此同時,各省份開始廢除農業和非農業戶口,統一成居民戶口。

而對於中國的戶籍改革來說,另一個關鍵節點要屬2013年。《關於全面深化改革若干重大問題的決定》要求,全面放開建制鎮和小城市落戶限制。去年的發改委文件,將放開放寬落戶的對象,拓展為中小城市。這兩天下發的新文件,再進一步,將範圍擴大到大城市。

對每年春運期間流動人口候鳥式的遷移,今天可能已經司空見慣。但站在四十年前的改革開放起點上,是無法想象的。那時候,中國的流動人口數量不過寥寥五六百萬,而2018年流動人口達到2.41億。與戶籍改革相伴隨的人口大遷徙,可以稱得上一部史詩。

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傳統觀念下的戶籍歧視,很容易帶來一些思維誤區。比較典型的是“盲流”的概念,這個概念在改革開放前的歷史時期,使用的相當頻繁。1953年國家還專門下發過一份名為《勸止農民盲目流入城市的指示》的文件。

盲流,顧名思義,它隱含的意思是,那些掙脫戶籍枷鎖農民,從農村向城市遷移的行為是一種盲目的選擇。但事實恰好相反,人口作為重要的生產要素,一旦能夠流動起來,他們只會往高處走,往資源豐富的地區聚集。這種流動不僅不盲目,還是資源配置的最有效方式。

比如我們可以對比主要城市流動人口數量和經濟總量的關係。2018年,流動人口數量排在前五位的城市,分別是上海、廣州、深圳、北京、蘇州。四大一線城市都超過了700萬,相應的它們也是經濟最發達的四座城市,蘇州GDP也可以排到第七位。

這份“超級文件”或就此改寫兩億人的命運!


流動人口往一二線城市跑,收穫了比農業生產或者戶籍所在地的小城市更高的收入,換個角度看,也撐起了大城市的經濟大盤。像珠三角發達的進出口加工製造業,其流水線上的產業工人,大部分就是來自湖南、四川、安徽等勞動力大省。

可以這樣說,沒有流動人口,就沒有中國經濟的“增長奇蹟”。不過對流動人口而言,哪怕貢獻再多,戶籍壁壘的存在,始終是一道無法逾越的高牆。即便今天放寬落戶的對象延伸到大中小城市,流動人口同樣無法享受市民級的待遇。

在醫療、教育和社會保障等諸多領域,公共品並沒有實現普惠的供應。比如流動人口很難享受到政府提供的公租房和廉租房,隨遷子女仍然得回到戶籍地高考。

廣大一二線城市,作為人口的主要流入地,它們制定政策時,在公共服務均等化的公平正義理念下,往往會有各自的小算盤。

除了防範人口湧入造成的城市病外,更直接的便是儘量將財政壓力縮小——由於地區發展差距的存在,流入地和流出地的社會保障等待遇水平相差巨大,給流動人口以戶口,就意味著承擔更多的公共服務責任。這決定了對本地和外地人的區別對待,是順理成章的邏輯。

其實觀察城市的搶人策略便可以發現,像是石家莊這樣,直接零門檻落戶的少之又少,至少目前沒有地方跟上。絕大部分二線城市,競爭的重點準確來說是人才,至少也是專科畢業級的人才,而非普通意義上的人口。

在戶籍制度鬆綁的早期,投資入戶、購房入戶、積分入戶等政策,同樣體現出地方很現實的經濟考量。

從大的背景看,戶籍服務於人口管理;就地方而言,在財事分權的體制下,它還有一項多的功能,就是作為經濟調節的工具。落戶的鬆緊,和地方的財政壓力緊密掛鉤。這種戶籍歧視延伸出不少問題,比如典型的留守現象。

學者任澤平對3000多個縣的人口流動梳理發現,1978—2010年,中西部遷往東部的人口以勞動力為主,多數未遷戶籍,也未帶子女。直到2010年後,留守現象才有所改觀。不過截止2018年,中國還有接近七百萬的留守兒童。

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此外,由於落戶限制的存在,中國的城鎮化率因此出現了兩個相差巨大的口徑。目前常住人口城鎮化率達59.6%,而城鎮戶籍人口僅只有43.7%。也就是說,有超過兩億的農民在城市常住就業,為當地貢獻稅收,但卻只能作為二等公民而存在。

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這次發改委的文件,並沒有給出時間表,不過2016年公佈的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》有著明確的進度要求——到2020年,全國的戶籍人口城鎮化率要提高到45%。

整體來講,實現這個進度目標的難度不大。但對於不同城市來說,戶籍開閘又意味著不同的壓力。拿南方的養老金救濟東北遭遇廣泛吐槽說明,涉及到地方利益的調整,在政策和民眾心理層面,都會面臨艱難的博弈。

那些符合條件的Ⅱ型大城市,如西安、青島和濟南等地,為了迴避對外地戶籍人口的福利責任,也未必會一刀切直接全面取消落戶限制。至於過渡期會有多久,誰也不好說。原因不僅是開放落戶對應的財政負擔,還有房地產層面的調控底線。

此前各地搶人,除了爭奪產業所需要的智能型人才外,也有激活樓市的考慮。因為降低落戶的門檻,等於變相的為外地人口提供房票。如果落戶限制全部取消,等於宣告大城市的限購全面解禁。在房住不炒的大前提下,短期內它很難成為現實。

不過不管怎麼說,哪怕沒有全面放開落戶,大城市的戶口將越來越不值錢。同樣是逃不掉的規律——以給戶口作為搶人的工具,本身就是在瓦解戶口的含金量。

當然出於對大城市病的恐懼,對人口負擔的擔憂,對城市公共品供應能力的不自信,未來的戶籍政策將會形成明顯的分化,北上廣深四大一線城市,將會成為戶籍改革的“特區”而存在。它們之前沒有像二線城市那樣大手筆搶人,以後也未必會敞開懷抱,去擁抱外來人口。

所以這一波城鎮化的浪潮,主要紅利還是會被二線城市瓜分。只是對中國經濟來說,1億非戶籍人口能帶來怎麼的外溢效應,不全是取決於二線城市自身在落戶政策上開放性,更取決於土地產權制度未來如何改革。

如果農民無法帶著市場化的土地收益進城,他們徹底告別鄉土、在城市安家的動力,在高房價面前,也會大打折扣。


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