當地時間2018年11月25日，墨西哥提華納，中美洲移民抵達美墨邊境牆附近，遭美國邊境巡邏隊使用催淚瓦斯驅逐。視覺中國 圖
數月來，中美洲移民危機不斷髮酵，邊境對峙一觸即發。美國總統唐納德·特朗普已向南境派駐5800多名現役軍隊，並威脅將再派出1萬名士兵。上週，特朗普又表示已授權軍隊在必要情形下對非法移民“使用致命武力”。據美國《軍事時報》報道，特朗普簽署過一份“決定備忘錄”，允許駐紮在美墨邊境的部隊在必要的時候採取包括開槍在內的防衛措施。“開槍令”是否有效，將面臨法律、政治和外交三大阻力。
法律上爭議不斷
目前，來自中美洲國家的“大篷車”移民隊陸續抵達美墨邊境，已有2000多名移民抵達墨西哥北部邊境城市蒂華納，另有3000多人在墨西卡利市安營紮寨。據美國國土安全部稱，有情報顯示移民大軍計劃從加州突破關卡闖入美國境內，屆時可能會出現暴力和混亂，甚至威脅美國邊境執法人員的安全。上週日，美國迎來第一波移民闖境，數百人試圖突破位於加州聖迭哥和墨西哥蒂華納之間的聖伊西德羅口岸。面對美國邊境執法人員的阻攔，一些移民向他們投擲石塊等物品，還試圖破壞圍牆，執法人員發射催淚瓦斯驅散人群，並暫時關閉了口岸。
隨著移民危機的事態升級，關於軍隊是否有權對移民執法引發熱議。上週，特朗普簽署一項備忘錄，授權駐紮在邊境的美軍在移民有暴力舉動之時，有權進行“人群控制、臨時拘留和任意搜查”，也有權“展示或使用武力”，以保護邊境執法人員的安全。特朗普表示，軍隊在必要時可對非法移民使用“致命武力”。
“開槍令”的合法性立即引發爭議。美國《地方安保法》（Posse Comitatus Act）明令禁止現役軍人在境內執法，包括禁止在境內開展拘禁和搜查，在自然災害，恐怖襲擊和其他國家緊急情況除外。實際上，除非總統下達“戒嚴令”，否則軍隊除了提供支持之外，作用有限。如果邊境執法人員遭到移民攻擊，除了出於自衛，軍隊無權干涉。國防部多次重申部隊的職責只是為邊境執法部門提供支持，包括修建防禦設施、運輸人員物資、提供醫療救助等，並承諾不會傷及移民。目前部隊的大部分工作即將完成，但恐怕無法在聖誕節前撤軍。有報道稱，美軍已經計劃將兵力從德克薩斯移至加州，以應對移民大軍。
此前，特朗普的難民政策已經引起法律爭議。特朗普一直抨擊美國難民政策漏洞百出，尤其反對“抓了就放”的措施。11月9日，特朗普發佈“總統公告”，拒絕給予任何非法越境的移民以難民待遇。但是《美國移民和國籍法》規定，任何進入美國的人，如果因種族、宗教、國籍、參與特定社會群體或持某種政見，有充分理由證明其恐懼受到迫害，都有權申請避難。邊境執法人員攔下難民後，應先將其拘留，再考慮是否允許其申請合法難民身份。但美國移民局稱，過去五年來積累的待辦難民申請案件激增2000%，已近危機爆發點。日前，舊金山市聯邦第九巡回法庭駁回特朗普這項法令，併發出了暫時禁令，法庭還將於12月9日再審議是否發佈永久禁令。
特朗普的邊境安全和難民政策均進入了法律上的灰色地帶，招致嚴肅司法挑戰，但並非毫無勝算。正如針對穆斯林國家公民的“旅行禁令”在聯邦地方法院屢屢受挫後，最終以修改的版本在最高法院獲得通過。特朗普上任後，又促成大法官尼爾·戈薩奇和佈雷特·卡瓦諾入主最高法院，最高法院也日趨保守。
政治上阻力重重
特朗普將邊境安全界定為“國家安全”，將“大篷車”移民視作國家安全威脅，在中期選舉中大打移民牌。民調顯示，選民大多將移民問題列為中期選舉中的一個重要議題。移民問題也可能幫助共和黨維持，甚至擴大了在參議院的多數黨地位。
如今中期選舉的塵埃落定，但移民問題仍將繼續成為特朗普的政治籌碼，他甚至已經瞄準2020年大選。特朗普抨擊民主黨的“開放邊境”政策導致此次移民危機，還指責駁回他的移民禁令的第九巡回法庭法官是“奧巴馬的法官”。對此，最高法院大法官約翰·羅伯茨反駁道：“我們沒有什麼奧巴馬的法官，也沒有特朗普的法官、布什的法官或克林頓的法官”，“我們都應感謝這個獨立的司法系統”。從特朗普的口水仗中不難看出，他將移民問題政治化的意圖明顯。
隨著民主黨控制國會眾議院，特朗普的強硬移民政策恐將面臨更大阻力。兩黨因邊境修牆問題，在聯邦政府預算案上僵持不下。特朗普要求國會為邊境修牆劃撥50億美元的資金，並以“政府停擺”相威脅。如果兩黨在邊境修牆資金問題上談不攏，聯邦政府可能在今年12月面臨關閉。雖然這是兩黨均不願看到的局面，但是民主黨也不會輕易放棄對特朗普的制衡。
特朗普內閣成員對“開槍令”也存在分歧。國防部長馬蒂斯日前前往邊境視察，表示海關與邊境保護局將負責全部移民執法工作，軍方會給予支持，但不會攜帶武器，只會配戴盾牌和警棍。他表示如果移民攻擊執法人員，軍隊有必要加以阻止，並將移民交由邊境執法部門處理，但軍隊無權逮捕移民。白宮幕僚長約翰·凱利和國土安全部長科爾斯蒂恩·尼爾森則公開表示反對，認為“開槍令”超越了憲法賦予的權力。
但是，自中選以來，關於凱利和尼爾森將遭罷黜的傳言不脛而走。特朗普尤其指責尼爾森在邊境安全上過於軟弱，有意讓對移民持右翼立場的克里斯·科巴赫取而代之。隨著傑夫·塞申斯的辭職，特朗普還有望選擇一位更加忠誠的司法部長執行他的強硬移民政策。
外交上陷入困境
妥善處理移民危機，也需要尋求外交合作。為此，特朗普不斷對墨西哥施加壓力。美墨邊境的聖伊西德羅口岸數度關閉，這是美國最繁忙的陸上關卡，關閉關卡將嚴重影響美墨之間的往來。特朗普繼續以關閉邊境相威脅，表示：“如果墨西哥對邊境失去控制，我們就會關閉邊境”，這樣墨西哥將“不能把他們的汽車賣到美國來”。據報道，白宮正在考慮一項計劃，要求中美洲難民如果沒有“可信恐懼”證明在墨西哥會受到迫害，就必須留在墨西哥境內，此舉也旨在迫使墨西哥予以配合。
過去兩個月裡，美墨政府就中美洲移民問題展開談判。墨西哥內政部稱從10月19日開始，墨西哥已將1.1萬名中美洲移民遣返回國，年底還將遣返10萬人。《華盛頓郵報》報道稱，墨西哥新當選總統奧布拉多爾願意與美國合作，將移民擋在美國國境之外。但墨西哥方面隨即否認，表示新政府無意將墨西哥作為難民的“安全第三國”。墨西哥政府和民眾已為移民隊伍提供了食宿、工作等便利，但是隨著難民從四面八方不斷匯聚到邊境地區，當地民眾也叫苦不迭。墨西哥已派出軍警維持治安，但執法力量和資源不足以應對大批難民潮。上週，蒂華納已有數百人舉行了反移民集會，該市市長也宣佈該市陷入人道主義危機。由此可見，美國想單方面逼迫墨西哥妥協並非易事。
這場越演越烈的移民危機博弈。所謂的移民大軍不過是拖家帶口、扶老攜幼的平民，他們為了逃避戰爭、暴力和貧窮而背井離鄉。美國政府派兵和收緊難民政策都沒能嚇阻移民北上的步伐。移民高唱“我們不是罪犯！我們是國際勞工！”力圖引發世界關注，向美國施壓。如果美國最終妥協，可能引發“道德陷阱”，鼓勵更大的移民潮湧入美國。如果軍方真的對移民開槍，又勢必會釀成新一輪人道主義危機。
（作者系中國國際問題研究院美國所助理研究員）
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