什麼樣的合作社才是真正的合作社?

農民專業合作社的真偽之爭:分歧的焦點與原因

隨著我國農民專業合作社數量的快速增長,其規範發展的問題日益引起各界的關注。其中對合作社真偽的判斷存在兩種不同的呼聲,一是認為目前大多數合作社是偽合作社,一是認為大多數合作社只是不太規範。在兩種呼聲的背後,還隱藏著合作社發展路徑的分歧。通過對兩種不同觀點的歸納與探討發現,它們之間分歧的原因在於“實用—法理”和“一元功能—多元功能”的二元取向。儘管如此,還是可以看到兩種觀點之間存在可以調和的可能,但要從根本上進行調和,需要在理論上提供一套分析範式,在實踐上提供切實可行的制度框架。

一、引言

據農業部和全國工商總局的統計,2014年底全國依法登記註冊的農民專業合作社總數為113.8萬個,這個數字在2016年6月底時已達到了166.9萬個。龐大的規模及快速的增長一方面印證了合作社作為發展趨勢的論點,同時也表明了其良好的發展勢頭。但這種繁榮的景象是否真實呢?或者說合作社實際發揮的作用是否與其規模擴張同步呢?這個問題引起了學者們的廣泛關注,在經過大量研究後學界達成了普遍共識:合作社的總體發展水平依然不高。然而,在問題的原因上學界卻出現了分歧。我們可以聽到兩種完全不同的呼聲:一種認為目前國內的大部分合作社都是偽合作社,它們的存在影響了合作社真正作用和功能的發揮;另一種則認為偽合作社只佔一少部分,其他的合作社只是不太規範,而發展水平的問題正是不規範所致。兩種呼聲交織在一起,形成了合作社真偽的爭辯,且隨著合作社的快速發展而愈演愈烈。

這場爭論的內容與焦點是什麼?雙方的分歧又體現在哪裡?導致這種分歧的原因又是什麼?本文通過梳理與總結各方的主要研究及觀點,通過比較並結合筆者實際調研中的經驗研究,嘗試探討與回應上述問題,並展望合作社研究亟需解決的難題。

二、合作社真偽問題的激烈交鋒

許多學者在研究中指出了“企業變合作社”、“掛牌社”、“空殼社”的問題(仝志輝等,2009;劉老石,2010;潘勁,2011)。2014年,農業部等九個部門聯合出臺了《關於引導和促進農民合作社規範發展的意見》(農經發[2014]7號),明確指出了部分合作社存在“有名無實、流於形式”的問題。由此,對有無偽合作社的問題已經毋庸置疑。但在哪些合作社應被歸為偽合作社的問題上,原本達成共識的學者們卻分化成為兩派。筆者暫且將其名為“規範派”和“真偽派”。

(一)合作社的“規範派”

劉老石(2010)對“大部分合作社為偽”的觀點提出了嚴厲質疑,其理由正是判斷標準。他不贊同國際合作社聯盟或《合作社法》的法理標準,並非是標準有問題,而是缺乏可行性。如“一人一票”制,劉老石並不認為它可與民主管理劃等號。再如交易額返還制,該制度不利於初期的資本注入,也缺乏可行性。因此,他認為應當採取多元化的本土標準來判定真偽。從本質上,劉老石將合作社理解為農民自己的公司,即便是沒有民主管理和交易額返還,只要農民能從中得利,就是一種進步。同時,只有想套取政策資金的合作社(惡意破壞制度的參與者)才是偽合作社。因此,他得出結論:目前關於真偽的討論其實更多是規範問題的探討。或者說,大部分合作社不存在真偽問題,只是規範有否的問題。而“知識分子”們的關注更似毫無意義的杞人憂天。在合作社的發展上,他鼓勵農民的草根創新,實現由下至上的發展。

張穎等(2010)也就判斷標準提出異議。儘管他們承認合作社的產權及“一人一票”制是兩大標準,但還是指出不應以理想主義色彩的合作社理念來判斷實踐中多元、豐富的合作社形態。任大鵬提出了“法理框架—登記註冊—治理機制”的標準框架,試圖融合法律標準與實踐標準,可以說是調和兩派分歧的嘗試。但根本來說,他們也處於“規範派”的陣營,因為他們也採取了真偽—規範的二元區分,認為真偽的意義不在於是否按法律來規範合作社的運營,而在於防止偽合作社壓制真合作社的發展。或者說,只有面對想套取政策性利益的合作社時真偽的討論才有意義。

總的來說,“規範派”的標準是多元化的,且以本土經驗為基礎。他們認為,目前大部分合作社只有規範問題,不涉及真偽,只有小部分合作社才是偽合作社。正因如此,他們認為過度探討真偽是無謂的擔憂,這也是筆者以“規範派”命名的原因。

(二)合作社的“真偽派”

潘勁(2011)以《中華人民共和國農民專業合作社法》(後簡稱《合作社法》)作為合作社真偽的判定標準,認為《合作社法》大體延續了國際合作社聯盟設定的原則與精神,後者是合作社本質特徵的直接體現。這套標準主要反映為五大原則:以農民為主體、服務於社員的共同利益、進退自由、民主管理、盈餘按社員交易額比例返還(後簡稱交易額返還)。但潘勁從中提升和簡化出更加根本的標準,即以產權作為合作社本質的解讀:產權是社員地位的決定性因素,產權結構決定了合作社能否實現民主管理和交易額返還制。正因如此,社員的入股十分重要,因為只有入股才能形成真合作社的產權結構。依據該標準,在大戶或企業控股的合作社中社員已被“精英俘獲”,這種不能算真合作社。從某種意義上說,產權實際也是潘勁所認為的合作社的“底線”,而一些學者放棄了對“底線”的堅守是令人堪憂的。

黃宗智(2015)沒有明確提出一套標準,但在探討合作社的本質及發展模式時十分強調合作社的“公益”特性。他認為合作社應提供一套機制,在該機制中各方私利的激勵可以被公益化。由此來看,“公益”可算是黃宗智所理解的真合作社的重要內容及宗旨。站在該角度,他認為目前我國算得上真合作社的只佔總數的百分之二十。正因如此,黃宗智不太贊同以市場化為基礎的自發農業合作的方式,這種方式正是以私利的激勵為導向的。他甚至認為目前我國合作社運動所信奉的自下而上的信條是一種矯枉過正,這正是他推崇東亞合作模式的原因。

以上兩位學者都可被歸為“真偽派”,他們的判斷標準多是嚴格的法理標準或更高的原則與精神,因此得出目前只有少部分合作社為真的結論。此外,他們看重合作社的原則與底線,即認為真偽的甄別有十分重要的意義。這也是筆者將其命名為“真偽派”的原因。在合作社的發展路徑上“真偽派”也強調政府的調控與引導。

(三)雙方的分歧

兩派雖沒在同一檯面上相互叫板,但各自都有信徒和擁護者。那麼雙方的分歧究竟體現在哪些方面呢?筆者進行了如下總結:(1)合作社真偽的標準是什麼,是嚴格的法理標準還是多元的實踐標準;(2)合作社的發展應遵循什麼樣的路徑或模式,是自上而下的國家引導還是自下而上的基層創新;(3)辨別合作社真偽的意義是什麼,是對底線的堅守還是無謂的擔憂。三個分歧中最重要的正是第一點———判斷標準,它直接決定了合作社的去向和屬性。

三、對真偽判斷標準的歸納與剖析

真偽判斷是個比較的過程,即用實際的狀態同規範的狀態進行比較,後者正是一種標準。有意思的是,在合作社真偽判斷上要找到能讓各方都信服的標準實在太難。學者們基於各自對合作社屬性、功能的理解,採用的標準也不盡相同。筆者將諸多標準簡化為三個問題。

問題一:合作社是否真的運行

許多學者在觀察、研究某個合作社時經常會問“這個合作社是否真的運行”。然而,“是否真的運行”依然不好界定,按照什麼樣的標準運行才叫“真的運行”呢?實際上,學者們是在甄別“空殼社”或“掛牌社”。由於合作社本身附帶著國家政策、補貼和稅收等優惠,部分大戶或企業打著合作社的招牌來騙取政策性收益,許多這種合作社沒有真正的社員或生產經營。筆者連續數年對湖北省農村調研發現,農民“被入社”的現象還普遍存在,甚至許多農民不知道自己“被入社”。既然沒有自由進出的社員,那就更談不上組織架構、民主管理和交易額返還等程序了。

因此,第一類判斷標準就是“是否真的運行”。準確來說,即是否有符合法律規定的真正意義上的社員,以及是否有真正的經營活動。該標準幾乎為所有學者認可,但部分學者認定它是唯一的判斷標準,如劉老石(2010)。該標準不僅為學術界所接納,也是政府層面“合作社打假”時採用的標準。2014年,國家工商行政管理總局頒佈了《農民專業合作社年度報告公示暫行辦法》,規定了農民專業合作社應在當年1月1日至6月30日內報送上一年度報告並向社會公示。其中,最為重要的內容就是合作社的社員情況信息、生產經營信息和資產狀況信息。這同時也表明該層面的合作社真偽問題已引起了國家的重視。

(二)問題二:合作社的主體是否是農民

《合作社法》對合作社主體問題已有明確規定。根據第十五條,農民至少佔總數的百分之八十?。但學者在探討主體問題時,很多並不是就比例去問,而是在探尋合作社的控制權,它除了比例更明顯體現在決策權上。在這個問題上,學者們也都保持了難得的一致。除前述學者外,黃祖輝等(2014)贊同“一人一票”制是合作社真偽最為嚴格的標準。“一人一票”制加上農民百分之八十的比例,從理論上就可以保證農民獲得合作社的控制權。但分歧在於“一人一票”制的可行性上,這將在後面論述。

部分學者透過決策權認識到這個問題的本質,即合作社的產權。潘勁(2011)指出產權結構是社員關係與地位的決定性因素。“一人一票”制體現了社員在決策上的平等地位,本質反映的是胡卓紅(2009)所總結的部分合作共有的所有制及社員共同所有的產權結構。《合作社法》做出的百分之八十的農民比例的要求及其對企業入股份額的相關限制性條款,也都是為了保證這種產權結構不被破壞。為什麼要大費周章地保障農民的主體性地位?這與合作社的初衷及宗旨是密切關聯的。合作社的目的和意義是什麼?僅僅是為了幫助農民獲得收益嗎?如果僅以此為目的,為什麼不能由企業、大戶或其他市場主體來實現呢?胡卓紅(2009)通過研究世界上最早的合作社———羅虛代爾公平先鋒社———表明了合作社最初是弱勢群體為保障自身利益而聯合起來的組織。徐旭初(2012)等學者總結的“益貧性”正是對這一目的最好的概括;張靖會(2012)用準公共產品的生產型“俱樂部”形象地總結了合作社的屬性。可見,除獲得收益外,學者們對合作社還有更高的期許。如果對這些視而不見,那合作社同一般的企業又有什麼差別呢?正因如此,無論是決策權還是產權,都是學者們爭辯真偽最為津津樂道的“底線”。

(三)問題三:合作社是否真正讓農民得利

“得利”是個模糊的概念,農民出售產品獲得純利是得利,按股份分紅也是得利。在劉老石(2010)看來,不管合作社是否是民主管理,或採用交易額返還制,只要農民得利就是一種進步。在他的話語體系中“得利”可能就是模糊的理解了。筆者認為需要從經濟利益和社會利益來理解得利。

經濟利益可以明確為合作社的剩餘價值或者說盈餘。盈餘如何返還本質上就是剩餘價值如何分配的問題,而如何分配取決於控制權(決策權)由誰掌控。如果是大戶或企業控制合作社,那盈餘會按照他們偏好的方式分配。如果是農民控制,剩餘價值分配應體現共有的產權結構,理論上來說就應當選擇以按勞分配為基礎的交易額返還制。然而,我們容易忽視的關鍵在於:農民一定會青睞交易額返還制嗎?根據《合作社法》,交易額返還的總額不得低於可分配盈餘的百分之六十。該規定在許多學者看來較為麻煩且需考慮遠期性,使其認同度不高。低認同不僅來自大戶或企業,更產生於農戶。根據前景理論,人在較高前景預期時傾向於風險偏好,反之則厭惡損失。農民對盈餘分配的偏好也存在這種特性。筆者在對湖北省公安縣葡萄專業合作社的調研中發現了這種現象的例證。

2014年之前,公安縣葡萄產業處於黃金時期,農民與合作社間是買斷式的,交易價格最高時曾達4~6元/公斤。許多農戶並不滿意這種方式,曾提出“買斷式”交易向“分期式”交易轉變,後者也即交易額返還制。2014年後,產業飽和使得葡萄價格下滑,2016年受厄爾尼諾現象影響,葡萄價格更是跌至0.6~0.7元/公斤。此時農民不再要求交易額返還,而是想盡快出手給合作社。同年5—6月,大棚葡萄出產時賣到8元/公斤,種植大棚的農民依然提出過分期交易的要求。可見,農民對盈餘分配並無固定偏好,如果說農民的收成是“看天”,那麼他們對是否採用按交易額返還盈餘也是“看天”的。這使得交易額返還制在許多合作社中難以貫徹,而它恰恰被許多學者理解為體現了合作社的本質理念,也即反公司原則。從這點來看,不管合作社的主體是否是農民,都會存在“得利”與“不得利”的差別,而它正是部分學者甄別真偽的標準。

對於社會利益,許多學者“隱約”感受到這個問題,但在研究時或者“隱晦”涉及,或者“巧妙”規避。為什麼會這樣?筆者認為有兩方面的原因:一是從目前的實踐來看合作社在經濟方面的作用遠大於社會方面;二是社會利益是個更加模糊的範疇。黃宗智(2015)用“公益”來指代社會利益,指出“公益”是合作社的重要內容。遺憾的是,他並未就什麼是“公益”提出一套明確的指標,因此“公益”更似一種理念,而不能稱為真正的判斷標準。儘管如此,黃宗智(2015)以日本的合作社作為“公益”的範本,它不僅要保證農民的經濟利益,還起到了維護農村社區的作用。筆者總結認為,合作社帶來的社會利益就是要讓農民過上有尊嚴、更加體面的生活。

四、判斷標準分歧的原因探討

通過標準的歸納與剖析發現,學者們結論的差異是由標準嚴格程度的差異所致。但究竟是什麼原因促使學者們選取了不同的標準呢?筆者認為,這是因為學者們在看待合作社問題時的取向不同。本文將取向的差異又總結為兩個二元取向:“實用—法理”取向和“單一功能—多元功能”取向。

(一)“實用—法理”二元取向

“實用—法理”二元取向直接體現為判斷標準是基於實際操作的實踐標準還是嚴格規範的法理標準。法理取向的學者們認為,合作社應當有一套原則與規範來約束,他們傾向用《合作社法》或國際合作社聯盟的原則作為嚴格標準。實用取向的學者們則從合作社運動的實踐中歸納出一套實踐標準或本土標準,認為這才能反映出我國合作社的鄉土氣息和發展階段,如劉老石(2010)的“民主的多元兼容和混合標準”。取向的分化也可看出自上而下和自下而上的路徑差別。

事實上,實用取向的學者並不認為法理標準是錯的,反而贊同某些規定是合作社最嚴格的標準。如劉老石(2010)、張穎等(2010)對“一人一票”制和交易額返還制的認可。但他們認為如果這些標準不具備可行性,那又怎麼能算衡量標準呢?劉老石(2010)指出“一人一票”制並不能與民主管理劃等號,在決策意見的表達上“一人一票”制的作用相當有限,尤其是在合作社內農民階層分化也會導致“一人一票”制失去存在的社會基礎(趙曉峰等,2012)。張穎等(2010)則從票權稀釋角度說明了該制度的不可行。交易額返還制同樣具有爭議,許多學者指出該制度不利於合作社初期的資本注入,對“社區融資”有著負面影響。這不僅是理論的擔憂,更是現實的無奈。熊萬勝(2009)用2008年全國人大合作社執法檢查的總結報告及沿海某省農業廳負責人的談話記錄說明了國家在強化法律制度的同時也對合作社實踐的能動性做出了讓步,這種讓步被全國人大自身理解為“正確處理規範性與包容性的關係”。為什麼會出現讓步?很大程度上正是法理規範在操作上的瓶頸。法理對實用的讓步,為合作社向規範外發展提供了自由空間,在部分學者看來這是基層的草根創新。合作社正是在這樣背景下快速生長,其多元化已達到讓人吃驚的地步。從筆者近些年的觀察和調研看,合作社的地理經濟環境、關聯何種生產環節、涉及哪種作物,這些要素組合起來形成的眾多合作社間都存在差異,誇張一點說每個合作社都有獨特的運作模式。現實中的合作社可能遠超過黃祖輝等(2014)所總結的理論上的11種“理想類型”。正因如此,實用取向的學者並不傾向於用嚴格統一的標準去判斷真偽。如果要有一個標準,那就是合作社是否能夠經營併發揮“作用”———能否給農民帶來一定的收益。

這種觀點在法理取向的學者來看是不可取的,他們認為“存在不一定合理”,合作社多元化發展的前提是有一套通用的原則來約束。對合作社的“包容”及對多元標準的推崇,他們理解為是“對現實的無奈和妥協”,是對合作社原則與精神這一“底線”的放棄。如果放棄了“底線”,那它與其他組織間的界線就會模糊,而遊離於制度規範外的合作社又如何能保障農民的利益呢?

(二)“單一功能—多元功能”二元取向

“單一功能—多元功能”二元取向表現為對合作社的功能定位與認知上的差異。大部分合作社的實踐者,不論是農民還是大戶或企業,他們眼中的合作社的功能是非常單一的:為了更好地獲取經濟效益。政府官員可能有更高的期許,即通過合作社為農民增收、促進農業發展。但根本上來說,他們也都看重合作社帶來的經濟效益,因而也是單一功能的。而在學界,單一功能取向也有廣闊市場。許多學者將研究焦點放在了合作社的經濟功能上,儘管他們並不否認其他功能,但經濟功能是最重要也是最能反映合作社本質的。徐旭初(2016)曾區分了合作社的7個作用:市場進入、價格改進、特殊服務(如技術)、收益返還、市場力量提升、附加值、其他非經濟收益(如歸屬感)。可以看到,在徐旭初的理解中合作社的功能主要還是經濟上的。多元功能取向的學者認為,除了經濟功能外,合作社還擔負著其他的功能,甚至許多還來源於政府。黃宗智(2015)分析了東亞合作化歷史經驗,指出東亞許多地區和國家的政府把其控制的資源相當部分轉讓給合作社來管理,某種程度上就是功能的讓渡和轉換。不少學者認識到合作社在某些鄉村公共事務上的可能潛質,將其作為鄉村治理的有益補充,也拓展了其功能。這可見諸於國內關於合作社與農村公共空間關係的探討,如張純剛等(2014)將合作社理解為鄉村社會整合的實踐性策略。

“單一功能—多元功能”二元取向帶來的不僅是標準和功能的爭論,也帶來了合作社發展路徑的分歧。單一功能取向更強調合作社的經濟功能,在這點上它與市場主體沒有太大差異。既然如此,它受市場經濟規律約束就行了,而無需政府過多幹預。這可能正是劉老石(2010)贊同農民草根創新、贊同自下而上的發展路徑的原因。而從多元功能出發,合作社承載的不止經濟功能,還包括以“公益”為內核的社會功能,許多還來自於政府的轉移。由此,合作社是無論如何都沒法同政府撇開關係,這可能也是黃宗智(2015)推崇自上而下路徑的理由。

五、結論與展望

本文就農民專業合作社的真偽之爭進行了探討,總結與梳理了兩種不同的派別及觀點,指出兩者分歧的關鍵在於合作社真偽判斷的標準上,進而對不同的標準進行歸納,得出了真偽標準的譜系。在此基礎上,本文指出“實用—法理”取向和“單一功能—多元功能”取向的差異是造成學者分歧的原因。當然,儘管分歧是客觀存在的,但在爭論中依然可以發現分歧調和的可能。筆者認為這種可能體現在如下方面:

1.合作社的發展具有階段性決定了它的標準應該是動態的。無論“真偽派”或“規範派”都承認合作社的階段性,階段性不僅是由低級合作社向高級合作社轉變的過程,更是制度、功能不斷完善和規範的過程。孔祥智(2015)曾指出,《合作社法》的出臺是一個艱難返還的過程,這是由於東西部就法案的反饋意見相差甚大,原因正是合作社發展的階段及其需求不同。《合作社法》經過數年的實踐,部分條款與實際的脫節也逐漸暴露出來,需要進行修訂。這種修訂表明了標準是動態變化的。“真偽派”與“規範派”在合作社的發展階段上側重不同,前者更看重後期的規範化程度,而後者則強調初期的發展。從這點來看,兩者的爭論某種意義上說是不在一個時空。那麼,是否可以採取動態的評判標準呢?這是值得我們思考的。

2.合作社並不排斥多元功能,只是功能的優先級問題。功能的分歧並不是經濟功能與社會功能相互排斥所造成,“規範派”學者也認可合作社具有某些社會功能。如他們承認合作社是企業,而從嚴格的企業定義來看這並不否定合作社的社會功能。然而,現實中的合作社最為緊迫的是生存問題,這是其他功能的前提。可恰恰目前合作社的生存面臨著諸多難題,如融資困難、社員激勵不足等諸多問題,這也是學者們將經濟功能放在優先位置的原因。隨著合作社不斷壯大,其他功能是否會日益凸顯呢?

3.合作社的發展需要農民的草根創新,更需要政府引導。不得不承認,在合作社的實際發展中,為了適應環境和市場競爭壓力,演化出了各種不同的形態和發展模式,這些都是農民的草根創新,許多舉措有力緩解了合作社初期發展的難題。但同時也應注意,合作社的發展與制度並非是隔絕的。根據黃祖輝等(2014)的觀點,合作社的產生與發展具有某種“制度嵌入性”,所以受制於政府建構的宏觀結構。因此,單純的自下而上或是自上而下路徑都過於絕對化,《合作社法》執行過程中的規範性與包容性並存就是最好的例證。這表明我國合作社運動是雙向作用的結果,它也離不開政府的支持與服務(苑鵬,2009)。

當然,這三點只是雙方調和的可能。要真正化解合作社的真偽之爭,筆者認為需要解決一個關鍵問題:明晰農民專業合作社的本質、屬性及其功能。從本質上來說,合作社是採用企業民主管理的自治聯合體,是合作經濟形式的具體表現。因而,筆者贊同劉老石將合作社理解為“農民的企業”的觀點,但這種“企業”不同於一般的公司。可以從三個方面理解這種差異:首先是合作的聯結方式,合作社是在資本聯合與勞動聯合基礎上進行生產經營,這要求社員入股並實現勞動合作;其次是人人參與式民主管理,即社員享有平等的決策權;最後是許多學者公認的“所有者與惠顧者同一”(苑鵬,2016),反映了合作社的利益分享精神。這三點也是理解合作社本質的關鍵。至於是否以“一人一票”和盈餘按交易額返還作為具體形式,由於可操作性的問題,還值得進一步商榷。從其屬性來看,合作社具有經濟組織—合作組織的雙重屬性,徐旭初等(2010)又將其理解為企業屬性與共同體屬性的多元向度。雙重屬性反映在功能上體現的是多元功能,即合作社除了經濟功能,更應當有以“公益”為內核的社會功能。由此,不應以成立目的為標準,將合作社定位為經營性法人或非經營性法人,可以單設合作社法人(劉振偉,2016),來實現經濟組織與合作組織的統一,實現經營性與公益性的統一。

這種明晰不僅要求理論上學者們達成某種原則上的共識,更需要制度層面上政府提供一套規範框架。然而,要做到這一點著實不易。從實踐來說,法律制度既需要考慮各地合作社運動與當地實情的契合,也要考慮當前我國合作社發展的整體階段與趨勢;而從理論上來說,熊萬勝(2009)指出的研究範式的缺乏是目前合作社身份認同困境的根源。而且,我們還缺乏一種動態分析的框架來替換目前合作社研究的靜態框架。這都是接下來農民專業合作社研究亟需解決的難題。

來源:農業經濟問題(劉駿、張穎聰、艾靚(武漢理工大學政治與行政學院))


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