從目前的改革方案來看，組建應急管理部能夠進一步整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。
日前，十三屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定。此次機構改革的力度之大、內涵之深，勢必對新時代的政府治理帶來巨大且深遠的影響。其中，整合相關部門職責，組建應急管理部，引發社會高度關注。總體來講，應急管理部的成立是我國應急管理工作順應時代要求，解決應急管理領域發展不平衡不充分矛盾，走向現代化、科學化和精細化的重要里程碑，也是應急管理工作的一次重要體制創新和機制創新。
傳統應急體系存在哪些不足
一直以來，我國實行的是“單災種”型的應急管理體系，即不同的專業部門管理不同類型的災害與突發事件，如民政部門負責自然災害救災，消防部門負責火災事故救援，安監部門負責工礦企業的事故災難救援，衛生部門負責公共衛生事件處置等。這種“分類管理”模式的優點是專業化和垂直性，適應了現代社會管理的專業分工要求。但同時也造成條線過多、劃分過細的格局，部門之間缺乏有效的聯動與協調，應急能力建設很不平衡，資源分散、條塊分割、各自為政、參差不齊等問題突出，制約了政府應急反應的整體能力與綜合效果。
經濟社會的快速發展，特別是城市化的深入推進，大城市的迅速崛起，使得大量災害事件往往具有連鎖性、衍生性和綜合性等特徵，橫向上涉及多個部門，縱向上涉及多個層級，靠某個部門單打獨鬥不行，靠一個部門臨時牽頭也不行，因此，統一指揮、綜合協調就顯得特別重要。2003年“非典”暴露了我國傳統應急體系分散化、被動化的短板和不足。自那時起，從國務院到地方各級政府建立了應急辦，開始強化對專業條線的統籌協調，特別是災害信息的彙總與報送，取得了明顯效果，是對我國傳統應急管理模式的一次升級和轉型。但由於“應急辦”往往設在政府辦公廳或辦公室，且一般由原來的“值班室”翻牌而成，有的甚至沒有固定編制，人員從其他部門抽調，缺乏穩定性和專業性，因此其專司協調統籌的功能也未得到最大發揮。針對人民群眾對美好、有序、安全生活的需要，應急管理體制亟需進一步變革和創新。
考慮的不僅僅是“救”，還包括“防”
從目前的改革方案來看，組建應急管理部能夠進一步整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力。該部將國家安全生產監督管理總局的職責、國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火等相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，成為名副其實的“大部制”，有效貫通安全生產、消防救援、民政救災、地質災害、抗震救災、防汛抗旱等領域的應急管理工作，克服原有的各自為政甚至以鄰為壑的管理弊端，加強對應急管理的整體謀劃、綜合統籌和標準統一，構建一支反應迅速、動作標準、能力全面的應急隊伍，解決應急能力發展不平衡不充分的難題。
組建應急管理部能夠將全流程、標準化、科學化的應急管理模式和工作機制推廣到各個專業領域之中，提高國家整體應急能力。現有整合部門中既有防災功能，也有救災功能，既有前端操作，也有後方指揮，加以系統整合後，就能夠從縱向上打通預防、準備、處置、評估、改進和緩解等各個階段，在工作上形成首尾相連、循環往復、持續改進的管理閉環，提升應急管理的前瞻性和主動性。也就是說，應急管理部考慮的不再僅僅是“救”的問題，還包括“防”的問題，通過關口前移、預防為主、風險防控，防止各類型突發事件的發生，切實提高人民群眾的獲得感和安全感。可以說，前期防控、防患未然將成為國家應急能力建設的重中之重，被置於核心位置。
抓緊構建國家應急反應框架
當然，機構的撤併調整隻是改革的第一步，如何真正轉變職能、磨合隊伍、提升效能，還有較長的一段路要走，需要研究和思考的問題還有很多，這裡既要遵循現代應急管理規律，也要結合具體國情，注重發揮制度優勢，最終體現中國特色。
第一，科學構建國家應急反應框架。應急管理部的組建並非簡單的機構歸類與合併，而應注重國家應急管理體系的系統再造和能力的整體提升，這就包括主導國家應急反應框架的建構。該框架以“安全”和“可恢復”兩大理念為核心，以“阻止、保護、減緩、反應、恢復”五大環節為主線，涵蓋與公共安全和應急管理相關的所有部門和隊伍，通過“識別風險”、“評估能力”、“構建能力”、“整合能力”、“確認能力”和“提升能力”六項戰略規劃，提升相關部門的標準化工作水平和協同化溝通能力，最終形成高標準、零縫隙，統分結合、專通結合、平戰結合的應急反應隊伍，以應對各類複雜性、綜合性安全風險和安全事件，提高國家整體安全水平。
第二，系統強化應急部門協調聯動。目前，應急管理部主要整合了自然災害和事故災難兩類突發事件的管理職能，而公共衛生和社會安全事件由於專業性和涉及面廣等原因仍然保持原有體制。當然，將負有應急管理職能的所有部門都整合進一個部門也是不可能的。因此，應急管理部在實踐中必須強化同衛生、公安、政法、網信等部門的協作溝通。包括在國家應急反應框架下建立標準化、制度化、常態化的溝通機制，經常開展共同學習、交流、對話、培訓、演練等形式的活動。同時，強化應急管理部在處置突發事件中的牽頭負責、協調指揮職能和權威，理順應急處置時相關部門之間的指揮關係，促進應急管理工作的協調和有序。
第三，推進機構調整和隊伍融合。為防止“表面合一，內部分散”問題的發生，就需要進一步打破原有的以對象劃分工作職能和範圍的思維定勢，改變管林的只管林、管草的只管草、管水的只管水這樣的工作局面，將土地、草原、森林、水域、山川等資源和空間統籌考慮，一體謀劃，在專業基礎上形成綜合管理，提高規模效應。在救援隊伍上，現有消防救援、地震救援、礦難救援、森林救援等多支隊伍如何深度融合整合，需要認真研究和頂層設計。在城市中，消防救援實際上已經開始向綜合救援發展，如何進一步整合相關隊伍，提升消防救援的綜合實力和反應能力，需要在應急管理部門的統領下整體謀劃。同時加強人員的統一教育和培訓，提高思想方法、工作方式、溝通協作的標準化和統一化，培養“大應急”的組織認同。
第四，著力加強科技手段運用支撐。綜合應急管理部門的組建，意味著管理對象和事務增多、管理幅度和難度加大，管理的複雜性、綜合性會成幾何級數上升。因此，必須善於運用“互聯網+”、人工智能和大數據等信息化技術和手段，提高風險感知的靈敏度、風險研判的準確度以及應急反應的及時度。例如，通過大數據的整合與挖掘，就有可能實現對城市火災事故風險區域的精準評估，並進而加強風險防範和控制，最終達到以有限的資源產生高效結果的目的。
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