□ 桑百川 張彩雲
加工型外資和內需型外資是我國吸收外資的兩個主要組成部分,不同時期各有側重。當前,應重新認識加工型外資在中國經濟中的重要地位,堅持加工型和內需型外資兩手抓、兩手都要硬,構建“加工型+內需型”雙輪驅動的外資格局。
近日,國務院印發《關於積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》,這是我國在一年半時間內發佈的第三份點題外資的國務院文件。當前,我國國民經濟正從高速增長階段轉向高質量發展階段,而外部經濟環境也發生了明顯的變化。如何更加有效地利用外資,是擺在國民經濟面前的一個重要問題。
應該認識到,中國吸引外商直接投資(FDI)的傳統優勢已經變遷。經濟增速放緩替代了高速增長,高企的要素成本替代了廉價生產要素,選擇性引資取代了“超國民待遇”,產業結構升級替代了工業化加速擴張,逆全球化暗流湧動替代了經濟全球化加速發展。在此背景下,中國傳統加工型外資企業經營困難、利潤微薄。同時,越來越多的外資瞄準中國市場,逐步將高附加值、高技術含量的產品技術與生產基地轉移到中國,直接服務於龐大的中國市場,使得在華外資向內需型傾斜。這使得中國利用外資的總體格局呈現出一些新特點:投資結構由製造業向服務業轉變,投資區域由東部沿海向內銷比例高的中部地區和西南地區轉變,產業分佈由纖維紡織、服裝玩具加工等傳統勞動密集型產業向食品、化學、醫療、運輸機械等內需型產業轉變,國內市場開拓型外資企業績效好於出口導向型企業績效等。
在這種新形勢下,內需型外資逐漸成為了中國利用外資的“壓艙石”。在中國吸收FDI傳統優勢弱化的同時,潛在的引資新優勢正在積聚,新的引資競爭優勢正在形成:新一輪改革開放的制度紅利釋放、龐大的消費市場不斷升級擴張、產業配套能力明顯增強、基礎設施趨於完善、勞動力資源優勢正在轉化為人力資源優勢、經濟結構轉型升級伴生新的投資機遇。從跨國公司全球生產佈局來看,中國龐大的國內消費市場將成為跨國公司的重要目標市場。調研顯示,韓國新增在華企業主要集中於食品、醫療、教育、美容、金融等行業,在華新增日資企業聚焦食品、化學、醫藥和運輸機械設備等內銷型產業,馬來西亞企業在華投資優勢產業為酒店、金融、保險、清真食品行業等。總體上,“國內消費增長”成為企業制定戰略的關鍵因素。
與此同時,必須明確,加工型外資對於中國經濟仍有重要意義。加工型外資作為中國加工型產業的推動力,不僅過去為中國帶來了經濟從弱到強、技術從無到有、國際競爭力從小到大的積極效應,更能夠為中國當前和未來穩增長、調結構提供戰略支點。與此同時,由於擁有龐大的人口規模、高效的加工製造體系,以及由於中國工業化進程遠未結束,就業壓力始終存在,在未來較長時期,加工製造在中國的存續和拓展既有必然性也有必要性,加工型產業仍存在巨大的發展空間。這具體表現在如下幾個方面:
中國的資源稟賦決定了加工型製造業在相當長時期內將保持比較優勢。勞動力成本並非是製造業企業的唯一考慮因素,與一般的發展中國家相比,中國仍然在人力資源、基礎設施、零部件配套、物流商業環境等方面保持著綜合競爭優勢,為中國發展加工型製造業、吸引加工型外資創造了優越的基礎條件。
許多地區仍然具有發展加工型製造業的條件。中國作為發展中大國,存在著雙重二元經濟結構,傳統產業部門與現代產業部門並存,發達地區與中西部和沿邊落後地區並存,工業化和城鎮化的雙重任務遠未完成。當沿海發達地區和中心城市要素成本優勢明顯弱化的同時,中西部和沿邊地區要素成本雖然也已明顯上漲,但與周邊國家和地區相比,綜合成本仍具有競爭力,其擁有發展加工型製造業的強烈願望和條件。隨著“一帶一路”建設的推進,沿線國家高鐵網絡形成,內陸地區發展加工貿易的條件也將逐漸改善。
加工型製造業是創造就業的基本保障,對於像中國這樣的人口大國不可或缺。加工型製造業產業鏈條長、人力資本要求低、吸納勞動力多,有利於解決中低層就業問題,尤其是解決大量農村勞動力的就業問題,正好可以與高技術、高附加值產業實現優勢互補。
加工型製造業是中國產業結構的重要組成部分,對防止產業空心化,促進產業協調發展意義重大。當前,中國經濟虛擬化程度加深,總體呈現產業重心向服務業轉移、傳統制造業向海外轉移、高技術產業培育尚不完善的特徵,產業空心化趨勢日益顯現。因此,在沒有足夠強大的核心科技作支撐、足夠充實的高端人才作儲備、同步的產業結構作基礎的條件下,應放緩產業外移的腳步,尤其是減少政策引導下的產業外移。總體來看,“世界製造基地”是中國參與國際分工、推進工業化進程的有效途徑,也是中國建立國際競爭力的基礎。未來,發展的關鍵並不在於要不要加工型製造業,而在於該如何保持國際競爭力。
因此,為了更好地利用外資,中國需要兩條腿走路,重塑“加工型+內需型”雙驅動外資格局:既要提升加工型外資吸引力,又要釋放經濟結構升級、消費市場擴大的市場機會,吸引內需型外商投資。這就需要重點做好如下幾點工作:
推動加工型外資提高國際競爭力。首先,採取實質性減稅措施。雖然政府先後出臺減稅政策,但企業仍然感到稅負較重。在美國強減稅背景下,中國有必要出臺更大幅度的減稅措施,以保證中國招商引資的國際競爭力。其次,改革出口退稅制度。出口退稅本是符合國際規則的制度,體現了增值稅中性原則、間接稅屬地原則和WTO規則,也是國際上應用較為廣泛以提高一國外貿競爭力的稅收措施,中國需進一步弱化行政層面對出口退稅的主導,放寬退稅對象範圍,簡化退稅率檔次,統一徵收率與退稅率。第三,最大程度地減少行政審批成本。要提高行政審批效率,集中審批權利,精簡審批環節,壓縮審批時間,降低行政收費。強化市場在資源配置中的決定性作用,加強質量、環保等方面的法律約束,讓企業按照市場原則決定投資生產,消除行政手段控制加工型外資企業投資和發展命運的現象。
抓住內需型外資新契機,推動消費升級和產業升級。首先,進一步放開市場準入限制。現行負面清單在金融、保險、教育、醫療、養老、培訓等服務領域還存在較多限制,部分投資者認為,負面清單還不夠解渴。因此,中國應從頂層設計開始,制定主動開放時間表和路線圖,在內外開放上推出更大舉措。其次,降低進口產品綜合稅費,推動中國消費升級。中國現行稅收制度下,進口設備、進口日用品以及高檔消費品等進口產品不僅要徵收高額的關稅,還需要繳納多個稅種。以化妝品為例,需要徵收30%的消費稅、10%的關稅和17%的增值稅,即使實行降低關稅政策,綜合稅費仍然高昂,國內銷售價格與國外售價差距依舊很大。因此,需要在降低進口關稅的同時,打造與國際接軌的稅制結構,以此擴大內需市場,滿足國內消費升級需求。第三,以市場開放倒逼、引導國內產業升級。從製造業開放的經驗來看,利用外資,通過技術溢出效應、市場競爭效應,可推動國內產業升級。這一經驗可以複製到新的產業開放領域,應鼓勵推動相關產業國內企業學習、吸收、創新,逐步實現價值鏈升級。
把優化營商環境置於利用外資政策的優先地位。首先,重新審查和設計中國的外資管理制度。目前,中國外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的,統籌協調不夠,容易引發部門間政策的差異或矛盾,使需要決策的事務進展緩慢,影響投資環境。未來有必要整合現有外商投資准入審批、監管的職能,做到一個窗口對外。其次,完善外商投資法律體系。系統收集和梳理與外資相關的法律法規,通過人大立法修訂和統一制定新的外資基礎型法律。凡是同國家對外開放大方向和大原則不符的法律法規或條款,要先期廢止或修訂。外資企業准入後按照公司法依法經營,要在法律上平等對待。第三,營造各市場主體公平競爭的環境。吸引外資、留住外資並不是說還要給外商企業超國民待遇,而是要做到公平對待,包括營造公平的法治環境、創建公平的政策環境、提供公平的競爭機會、構建規範的市場監管體系等。與此同時,中國要完善知識產權保護相關法律法規,提高知識產權審查質量和審查效率,加快新興領域和業態的知識產權保護制度建設,加大對違法侵犯知識產權行為的懲治力度。
(作者單位:對外經濟貿易大學國際經濟研究院)
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