房地產政策分析框架：工具、效果與反思——房地產政策專題系列之二
首席房地產研究員：夏磊
首席經濟學家：任澤平
聯繫人：陳雨田
引言
房地產政策牽動行業的繁榮、穩定、蕭條、復甦。
政策前瞻著行業風險，政策又劍指行業的泡沫。讀懂政策才能讀懂行業。
本文試圖總結中國房地產政策的分析框架，給出政策工具箱，以及影響和效果。
摘要
房地產政策的分析框架：長期看人口，中期看土地，短期看金融。
- 戶籍政策決定人口的分佈，進而決定住房需求
- 土地政策決定住房的供給。
- 金融政策決定需求的釋放。
- 行政措施短期效果直接，但不解決根本矛盾。
房地產調控的問題：
- 重行政手段輕經濟手段
- 重抑制需求輕增加供給、重短期調控輕長效機制。
- 政策切換加劇市場波動。
- 住房制度的價值取向有待明確。
正文
1、打開房地產調控工具箱：政策及效果
1.1、金融政策直接影響購買力，短期刺激效果最好。
金融政策包括需求和供給兩個方面，需求方面包括首付比例、貸款利率（基準利率和銀行折扣比例）、貸款額度、放款效率（放款、審批時間）、場外融資監管等維度；供給方面包括對銀行貸款、標準化債權融資、非標融資、股權融資等融資渠道的監管。
房地產短期看金融。“貨幣超發+低首付比例+低利率+寬開發融資”往往帶來需求和供給快速釋放，對刺激房地產有立竿見影的效果，刺激房價回升的時滯3個月以上；而緊縮情況下（貨幣緊縮+高首付比例+高利率+嚴開發融資）傳導至房價的時間因城市而異，在3-12個月之間。
當房價出現實質性下跌時（如14年），調控政策會鬆綁。金融刺激可以在短時間內刺激需求，如14年“930”+15年“330”+15年“930”連續放鬆限貸，疊加14年“1121”至16年3月期間6次降息5次降準，是本輪房地產週期超預期反彈、熱門城市房價翻番的直接推力。15年“330”以來，居民加槓桿推動個人住房貸款激增，個人住房貸款餘額同比增速維持在20%以上，同時新增居民中長期貸款佔總貸款比例維持在30%以上，16年7月一度高達103%。金融政策對刺激房地產有立竿見影的效果，但也有滋生泡沫的風險。
1.2、財稅政策直接影響市場供應。
財稅政策需求端包括營業稅、個人所得稅、契稅等稅種的優惠和減免，對增加房地產供應有直接影響；供給端包括土地增值稅等的徵收和計算，影響開發商的推盤節奏。
目前房地產調控中的財稅政策以針對交易環節的稅費為主，05年最早引入該工具是為了抑制投機性需求，在08年以及15-16年的刺激中，演變為鼓勵住房消費的政策。從政策效果看，稅收政策對交易量影響較大，對提振銷售有一定的促進作用。
1.3、“限購”等行政措施短期效果直接，但不解決根本矛盾
以“限購”為代表的行政措施於2010年引入中國，發展至今，已經從單一限購演化到“限購、限售、限價、限土拍、限商改住”等多種措施為一體的需求控制政策。
從效果來看，短期行政措施對房地產成交量和價格影響顯著 ，例如16年“930”一二線城市集中收緊限購/限貸、實行限價、限售、限土拍以來，商品房成交量和價格漲幅都獲得有效控制。但是，行政措施只是將需求強制性延後，不恰當的行政措施還會干擾消費者預期，不能真正解決房價上漲的內在矛盾。這些政策對投機客有一定的限制，但也給剛需購房者帶來了經濟負擔。
1.4、土地政策決定住房中期供給。
土地政策短期主要以控制地價和開發節奏為目的，包括限地價、調保證金、限開發時間等；中期主要控制供地節奏，包括調整供地計劃、供地結構、供地用途、城市規劃等維度。
房地產中期看土地。土地供應量的多少是住房市場供求平衡和平穩運行的重要基礎，中國一二線城市和三四線城市土地供給和人口流入倒掛，在三四線城市大量供地的同時一二線城市面臨無地可賣的境地，短期可開發土地不足是造成一線城市房價高企的主要原因。同時地方政府嚴重依賴土地財政，有意壓低土地供給以賣出高價，土地成本高企使得開發商不得不以更高的價格出售樓盤。此外，開發商倒賣土地、捂盤惜售等行為也使土地供給未及時轉化為有效的房屋供給，加劇供需不平衡。
1.5、人口政策決定人口分佈，進而決定住房需求。
人口政策包括戶籍制度、人才引進政策等。
房地產長期看人口。戶籍政策等影響人口分佈，進而決定住房需求。17年以來二三線城市密集發佈人才引進政策，從放寬落戶、購房補貼等角度吸引人才落戶，帶來的增量需求不容忽視，測算對城市交易量的貢獻比達到7%-30%。（詳細分析及測算可參考報告《房地產調控的城市遷移與博弈——房地產政策專題系列之一》、《本輪房地產調控的回顧、反思和展望 (2014-2018)》）
2、房地產調控的特點、反思與展望
2.1 重行政調控，輕經濟手段
房地產長期看人口，中期看土地，短期看金融。
短期的調控政策，或刺激需求急劇釋放、或壓抑需求延後釋放，只是短期的權宜之計，無法解決長期供需不平衡的根本矛盾。本輪調控短期行政手段“創新”不斷，
“限購、限價、限售、限土拍、限商改住”使宏觀銷售數據短期冷卻，微觀上，新盤開盤即售罄的“購房熱”在多個城市出現，說明熱點城市供需不平衡的長期矛盾依然存在。採取經濟手段，核心是實現供求平衡和需求平穩釋放，進而實現價格穩定和市場平穩健康發展。2.2、重抑制需求，輕增加供給；重短期調控，輕長效機制
本輪調控和過去一樣，重使用需求端政策，如“調首付比例”、“調貸款利率”、“限購”、“限售”、“降交易契稅”等。需求抑制政策只是暫時性政策，鬆動後需求會大幅反彈。而供給端的政策，如調整土地供給、發展住房保障工程、完善租賃房市場等才是平衡供需的長期之策。
2.3、政策切換加大市場波動
四年間調控從刺激到收緊的緊急切換，是中國二十年房地產調控的縮影。調控在“刺激-收緊-再刺激-再收緊”之間反覆變動，例如08年刺激政策出臺後房價在09年空前暴漲，10年起“國十條”、“國四條”等嚴厲調控出臺遏制房價，14年起行業面臨高庫存的風險，隨即刺激政策再度開始，又引發16年以來新一輪房價暴漲。刺激帶來局部泡沫，過度收緊引發庫存風險，政策本身加劇了市場的波動。
2.4、住房制度的價值取向有待明確
解決居民住房問題，必須“高收入靠市場，中等收入靠支持，低收入靠保障”。
本輪地產調控中，棚戶區改造顯著提升了棚改戶住房條件，改善了城市面貌，但是少數地區過度棚改、過度貨幣化安置，棚改戶獲得超額福利，失去住房保障要義。對於中等收入家庭，由於信貸政策持續變動，無論是剛需還是改善性需求，都未獲得持續有效的支持。對中端群體的支持在本輪調控中依然被忽視。而“限購、限價”等行政管制下建築質量倒退，“毛坯房”取代精裝修房，也是市場失靈的直接表現。
2.5、未來調控展望：住房制度改革是治本之策。
調控影響短期波動，住房制度才是決定一國房地產市場平穩健康的根本。
未來從供給著手，從短期調控政策過渡到長效機制建設、從行政手段過渡到經濟手段、從商品屬性為主過渡到構建強調居住屬性的住房制度非常重要 。在“房子是用來住的，不是用來炒的”旗幟指引下，建立“多主體供應、多渠道保障、租購併舉的住房制度”將是住房制度改革的新方向。
按照“房地產長期看人口，中期看土地，短期看金融”的分析框架，建議根據人口流動情況分配建設用地指標，根據庫存去化週期調節土地供應，優化城市工業用地、住宅用地和商業用地結構；金融政策鼓勵支持剛需和改善性需求，抑制投機性需求。
閱讀更多 澤平宏觀 的文章
