城市「搶人大戰」：高質量發展、大都市圈戰略和土地財政

城市“搶人大戰”：高質量發展、大都市圈戰略和土地財政——房地產週期系列研究

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文：恆大研究院 任澤平 熊柴 閆凱

“發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力。”2017年初以來，一二三四線的約60城先後掀起 “搶人大戰”，城市的人才競爭剛剛開始。“21世紀什麼最貴？人才！”。

1 城市“搶人”大戰：搶人才，搶年輕人口

2017年初以來，武漢、西安、長沙、成都、鄭州、濟南等先後掀起“搶人”大戰。總的來看，本輪城市“搶人”大戰主要有如下特點：

1）搶人區域：一二三四線城市均有涉及，海南等省也參與其中。本輪城市“搶人”大戰已蔓延至東西南北，既有成都、西安、重慶、武漢等二線城市，也有北上廣深等一線城市，還有不少三四線城市。2018年海南、四川、江西、山東、吉林、雲南等若干省份也先後加入，使得“搶人”競爭更加激烈。

2）“搶人”對象：以青年大學生為主體，包括中專生，是搶人才也是搶年輕人口。武漢、成都、天津等多數城市以引進高校畢業生為主體，同時高規格引進國際頂尖專家及各行業傑出人才；鄭州、瀋陽、西安、呼和浩特等不少城市把引進學歷型人才的門檻降至中專，並放寬對高級工等專業技能人才的引進。與此前多數城市的高層次人才引進計劃相比，本次“搶人”大戰範圍廣、規模大、門檻較低，是搶人才，也是搶年輕人口。

京滬戶籍政策放寬僅針對頂尖人才。北京為優秀人才引進開闢“綠色通道”，對科技創新、金融等7類人才加大引進力度，落戶標準高（例如，科技創新人才年收入超過平均工資15到20倍），配偶、子女可隨遷。上海提出打造“人才高峰”，向13個領域的全球人才給予“量身定製”、“一人一策”的優惠條件，高峰人才及其家屬、核心團隊成員及其家屬可直接辦理上海戶籍。

3）“搶人”政策：“零門檻落戶”及家屬隨遷、人才公寓、租房購房補貼、創業補貼和優惠貸款等。多數二線和三四線城市都對學歷型人才完全敞開懷抱，實行“零門檻”落戶、“先落戶後就業”，家屬隨遷等。其中，多數城市對學歷型人才進行大額補貼或買房打折、提供人才公寓等。針對普通學歷型人才力度大的購房補貼一般在1-10萬之間，力度大的租房補貼一般在1500-5000元/月之間。比如，武漢承諾大學生八折買房，臨空港經開區首批392套大學生安居房以6800元/平方米出售。鄭州給予青年人才首次購房一次性補貼，其中博士10萬元、碩士5萬元、雙一流本科生2萬元。從對就業創業支持力度來看，部分城市除了對高層次人才有高達百萬元至上億元的支持外，對大學生創業也給予10-100萬元之間的免息或貼息貸款。而且，西安、成都等部分城市在短時間不斷加碼優化引才政策，比如西安從2017年3月至今已八度升級。

4）“搶人”目標：武漢、長沙、西安等多地提出引進百萬青年人才計劃。比如，2017年2月，武漢提出實施百萬大學生留漢創業工程。2017年6月，長沙提出未來五年吸引儲備100萬名青年人才到長沙就業創業。2018年1月，西安在前期人才新政基礎上，正式實施“百萬大學生留西安就業創業5年行動計劃”。2018年4月，南京提出實施青年大學生“寧聚計劃”，每年吸納20萬以上大學生在寧就業創業。2018年5月，海南省出臺《百萬人才進海南行動計劃》，提出到2020年吸引各類人才20萬人左右，到2025年實現百萬人才進海南目標。

5）“搶人”效果：深圳、西安、成都、武漢等城市新落戶人數暴增。深圳市2017年常住戶籍人口增量49.7萬，較2016年增長65.7%。西安放寬高校畢業生落戶政策後，2017年新落戶24萬人，同比增長330%；2018年政策進一步調整為大中專以上畢業生只憑身份證和畢業證辦理落戶，一季度已遷入戶籍人口24.49萬。成都市從2017年7月發佈人才新政後，至2018年5月中旬累計落戶已超過18.7萬人。武漢2017年新落戶大學畢業生14.2萬人，是前一年的約6倍；2018年一季度又新增落戶大學畢業生3.9萬人。特別是2018年5月天津啟動“海河英才”行動計劃後，不到24小時就有30萬人登陸並下載“天津公安”APP辦理落戶申請，掀起一波“搶人”高潮。

2 為什麼城市“搶人”：少子化老齡化、人才競爭、高質量發展、土地財政、京滬控人

城市為什麼“搶人”： 1）中國少子化問題凸顯，年輕人口斷崖式下跌，00後比80後少約8200萬。人口老齡化速度和規模前所未有，未富先老已成事實。2）由於人口老化、年輕人口斷崖式下跌等原因，近年中國人口流動明顯放緩，部分二線城市和三四線城市面臨人口向發達的大都市圈外流。3）經濟轉向高質量發展，人才是創新驅動根基，但人才供需“僧多粥少”。2015年中國25歲及以上人均受教育年限僅為7.6年，遠低於美英德法日韓人均12年以上的水平。4）第三波嬰兒潮尾端人口進入工作窗口和京滬控人，“搶人”機遇期到來。中國第三輪嬰兒潮的峰值在1987年、出生人口超過2500萬，到1997年出生人口仍在2000萬以上，之後則快速下滑至1600萬左右。5）房地產週期長期看人口、中期看土地、短期看金融，人口流入增加地產需求、支撐土地財政。僅土地出讓金和相關五稅合計就相當於地方政府一般公共預算本級收入的6-7成。地方政府是房地產盛宴的最大獲益者，所得占房價的約6成。

2.1 人口少子化和老齡化嚴峻，年輕人口斷崖式下跌

中國少子化問題凸顯，年輕人口斷崖式下跌，00後比80後少約8200萬。由於生育政策未能及時調整、經濟社會發展導致生育觀念變化等原因，中國總和生育率大幅下滑至超低水平。根據國家統計局數據，2010年中國總和生育率為1.18，2015年為1.05，考慮到低齡人口漏登問題，當前總和生育率實際在1.4-1.6左右，不僅遠低於2.1的人口世代更替水平，也低於全球平均水平的2.45和高收入經濟體的1.67。2011、2013年中國15-64歲勞動年齡人口比例、絕對數量先後開始下降，劉易斯拐點已過，表明人口紅利漸行漸遠。而根據2010年人口普查資料，80後、90後、00後人口分別為2.19億、1.88億、1.47億，90後比80後少了約3100萬，00後再少約4100萬。在未來10-20年左右，我們將看到年輕人口大幅萎縮給經濟社會發展帶來的巨大難題。

中國人口老齡化速度和規模前所未有，未富先老已成事實。一般認為，65歲及以上老年人口比例在7%以上為老齡化社會，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級老齡化。從老齡化過渡到深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本25年（1970-1994年）；從深度老齡化到超級老齡化，德國用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。新中國成立以來經歷了三次人口出生高峰（1950-1958年、1962-1973年、1982-1991年），遵從人口發展的慣性規律，六十多年後必然形成三次人口老齡化衝擊波。中國2001年進入老齡化社會，聯合國《世界人口展望（2017修訂版）》預計中國將用24年、即於2025年前後進入深度老齡化社會，再9年後即2034年前後進入超級老齡化社會，2050年達26.3%，到2060年後逐漸穩定在30%左右的水平，老齡化速度前所未有。並且，由於人口基數大，中國老年人口規模也是前所未有。2017年65歲以上老年人口已達1.6億，預計到2050達3.6億，屆時每4個人就有1個65歲以上的老人。

在此背景下，多數城市均同樣面臨著年輕人口大幅萎縮、人口快速老化問題，但也有部分城市受益外來年輕人口大量湧入，老齡化程度一定緩解、人口依然較為年輕。2016年上海、北京戶籍人口中65歲及以上人口比例分別為20.6%、16.4%，遠超全國的10.8%，但因之前大量外來年輕人口流入，常住人口中65歲及以上人口比例分別降至13.2%、10.6%。而在深圳，根據2015年1％人口抽樣調查數據，0-14歲人口占常住人口比例為13.4%，較2010年上升3.5個百分點；15-64歲人口、65歲及以上佔比分別為83.23％、3.37%，分別較2010年下降5.1、1.6個百分點。深圳市人口結構雖有所老化，但其勞動年齡人口比例高出全國10.3個百分點，老年人口比重非常低。

2.2 人口流動明顯放緩，人口集聚大幅分化

由於人口老化、年輕人口斷崖式下跌等原因，近幾年中國人口流動明顯放緩。2001-2005年、2006-2010年，中國流動人口總量同比年均增長分別為4.0%、8.5%，到2015-2017年則轉為負增長，2017年流動人口總量降至2.44億，較峰值2014年下降900萬。在外出農民工方面，雖然其總量仍在上升，但增速已由2009-2011年的3%以上降至2014年以來的1.5%以下，特別是2015-2016年更是低於0.5%。並且，2009-2017年省外外出農民工佔比從51.2%降至45.3%，基本持續下滑，表明農民工更偏好在省內流動。

在人口流動放緩背景下，中國一二三四線城市人口集聚大幅分化，部分二線城市和三四線城市面臨人口外流。2001-2010年，一線、二線、代表性三四線城市全域常住人口年均增速分別3.4%、1.9%、0.6%；到2011-2016年則分別降至1.5%、1.2%、0.4%。代表性三四線城市常住人口增速已低於當前0.5%左右的全國人口自然增長率，這意味著其人口開始外流。並且，在二線城市內部，也有不少城市人口開始淨遷出。比如瀋陽2016年人口僅比2015年多2000人，哈爾濱2017年常住人口較2015年減少5萬，烏魯木齊2016年人口較2015年減少3萬，天津2017年人口較2016年減少5萬。

2.3 經濟轉向高質量發展，人才是創新驅動根基

中國經濟已從高速增長階段進入高質量發展階段，迫切需要從要素驅動轉換到人才支撐的創新驅動。在高質量發展階段，中央政府對地方政府的考核不再簡單以GDP論英雄，而是浙江提倡的“以畝均論英雄”等。在之前的人口紅利時代，地方政府具有明顯的親資本偏好，通過土地稅收優惠開展招商引資競爭，做大GDP；在當前及未來人口紅利消逝時代，隨著土地和稅收優惠競爭日趨規範化、同質化，地方政府要想實現經濟高質量發展，必須從要素驅動轉向創新驅動，必須依賴人才，爭取人才紅利。“發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力。”

全國高學歷人才比例雖快速上升，但人才供需仍是“僧多粥少”。1990-2015年，中國高中及以上學歷人口占比從9.5%快速升至27.8%，其中大專及以上人口占總人口比重從1.4%升至12.4%。但是，與發達國家相比，中國人均受教育年限仍有較大提升空間。根據聯合國《人類發展報告2016》，2015年中國25歲及以上人均受教育年限僅為7.6年，遠低於美英德法日韓人均12年以上的水平。從適齡兒童人均預期受教育年限看，中國為13.5年，仍然明顯低於發達經濟體人均15年以上的水平。

城市之間高學歷人才比例差異明顯。2015年北京市大專及以上學歷人口占6歲以上人口比例超過40%，西安、南京、廈門等超過30%，杭州、上海、鄭州、廣州、長沙、天津、深圳等等在20%之間，石家莊、寧波則低於20%。對於人才比例較低的城市，要想實現經濟高質量發展，人才爭奪不可避免。

2.4 第三輪嬰兒潮尾端人口進入工作窗口和京滬控人，“搶人”機遇期到來

除十九大要求推進高質量發展外，第三波嬰兒潮尾端人口進入工作窗口，人才爭奪機遇期到來。中國第三輪嬰兒潮的峰值在1987年、出生人口超過2500萬，到1997年出生人口仍在2000萬以上，之後則快速下滑至2003-2010年的1600萬左右。在2016年初推行全面放開二孩後，2016年出生人口回升至1786萬、較上年增加191萬人，但2017年出生人口較2016年減少63萬人，表明第四輪嬰兒潮很弱。一般而言，人口在19歲高中（中職）畢業、23歲本科畢業，加上工作前幾年多未安家定居，當前至2023年前後將仍處於第三波嬰兒潮尾端人口進入工作的“搶人”時間窗口。

從畢業生情況看，2004-2017年，全國普通高校畢業生數從239萬快速增至795萬，預計2018年將達820萬，之後將在800萬以上的高位持續一段時間。研究生畢業人數從2004年的15萬快速增至2017年的57.8萬，後續將逐漸突破60萬、甚至接近70萬。此外，2017年還有48.1萬各類留學回國人員，以及500多萬高中未升學畢業生和中職畢業生。多數城市均不願錯失從這難得的人才盛宴中分一杯羹的歷史機遇。

並且，京滬近幾年大力控制人口、廣深大力承接人口外溢，引起其他城市效仿，這使得城市人才爭奪戰在近兩年爆發。北京、上海自2013年左右開始大力控制人口，常住人口增量在2014開始明顯下滑，2017年雙雙出現負增長，常住人口分別為2171、2418萬人。北京市要求到2020年及之後將常住人口控制在2300萬人以內，上海市要求到2035年常住人口控制在2500萬人左右，人口增量空間較小，特別是上海僅餘82萬人。

廣州、深圳在2011-2013年常住人口年增量不到10萬，2014年雙雙躍至15萬左右的規模，2015-2017年，廣州、深圳常住人口增量更是高達40-60萬人。2017年廣州、深圳常住人口分別達1450萬、1253萬。《廣州市城市總體規劃（2017-2035年）》要求將2035年常住人口控制在2000萬左右，人口增量空間巨大。當然，近期廣深常住人口大幅增長的原因不只是京滬控人，但很可能是其中重要原因。

2.5 房地產週期長期看人口，人口流入增加地產需求支撐土地財政

地方政府對土地財政依賴很深，是房地產發展的最大獲益者。根據我們在《房地產週期》（任澤平、夏磊、熊柴，人民出版社，2017）的研究，地方政府從房地產行業獲益巨大，除高額土地出讓金外，還有房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅、契稅等多個稅種，以及利用土地融資等。根據測算，僅土地出讓金和上述五稅合計就相當於地方政府一般公共預算本級收入的6-7成。地方政府是房地產盛宴的最大獲益者，所得占房價的約6成。中央正穩妥推進房地產稅立法，在中短期地方政府仍將繼續對土地財政的巨大依賴。

我們在《房地產週期》一書中提出了業內廣為流傳的分析框架：房地產週期長期看人口、中期看土地、短期看金融，人口流入可增加房地產需求。在去庫存政策刺激下，2016年以來部分人口外流的二線和三四線城市房價也開始暴漲。根據WIND統計，百城房價中的二、三線城市住宅均價分別從2015底的9984元/平方米、6740元/平方米上漲到2017年底的12684元/平方米、8335元/平方米，年均漲幅分別為12.7%、11.2%。從人口和收入看，部分城市的房價可能存在上漲過快、缺乏支撐的風險，亟需人口流入支撐。

3 人才競爭的戰略意義：確立大都市圈戰略、城市改善公共服務、土地財政

城市“搶人”大戰是存量博弈，但非零和博弈。人才競爭的戰略意義：確立大都市圈戰略、城市改善公共服務、土地財政。1）城市“搶人”大戰符合長期人口向大都市圈和區域中心城市流入的一般規律，提升效率助力創新、推進服務業發展。大都市圈戰略，中國人口體量將產生至少10個以上千萬級城市，杭州、成都等新一線城市正在崛起。2）居民用腳投票，城市面臨發展產業和改善公共服務留住人才的長遠任務。雖然城市“搶人”是針對存量，但在“搶人”過程中面臨提升就業機會和公共服務的長遠任務，這也有利於提升整個社會福祉。3）3月國務院機構改革取消計生機構，全面放開生育或已不遠。在立竿見影的存量“搶人”大戰之後，未來或將出現城市競相鼓勵“造人”，著眼於增量。此外，“搶人”一定程度削弱房地產調控效果。部分城市對新入戶人員無繳納社保的要求，導致部分投機需求通過入戶方式達到購房目的，短期加劇房地產市場供需矛盾，推高房價。

3.1 確立大都市圈戰略，新千萬級城市正在崛起

從國際經驗看，人口向大城市和大都市圈集聚是人口遷移的一般規律，特別是在城市化中後期。根據聯合國世界城市化報告，1980-2015年全球1000萬人以上城市個數從5個增至29個，人口占全球人口比重從1.9%升至6.4%，上升4.5個百分點，在各類規模城市中提高幅度更大。並且，到2030年，1000萬人以上城市的個數有望增至41個，人口占比將進一步上升8.7%，上升2.2個點，上升幅度也將繼續位居各類規模城市之首。

此外，在美國，1950-2010年，500萬人以上的都會區人口占全國人口比重從12.2%增至24.6%，特別是在1970-2010年，500萬人以上都會區人口比重增加9.4個百分點。在日本，人口長期向東京、大阪、名古屋三大都市圈集聚。1884-1973年，東京圈人口占比從10.8%增至23.9%，大阪圈人口占比從10.5%增至15.0%，名古屋圈人口占比從8.3％增至8.4%；之後，日本人口遷移從向“三極”集中轉為向“一極”集中，2014年東京圈人口占比達28.3%。在韓國，首爾圈人口占比從1955年的18.3%增至2015年的49.1%。

城市“搶人”將促進中國人口向大城市及大都市區集聚進程，在實踐中確立大都市圈戰略，提升效率、推進服務業發展。當前“搶人”結果符合長期人口向大都市圈和區域中心城市流入的基本趨勢。人口集聚通過規模效應、學習效應、溢出效應等，可以節省成本、提高勞動生產率，助力創新驅動。特別是當前中國經濟結構已從工業主導轉為服務業主導，更加依賴於人口集聚。2012年中國第三產業增加值首次超過第二產業，2015年中國第三產業增加值佔比超過50%。與發達國家一般70%左右的服務業增加值佔比相比，中國服務業發展還有很大的空間。

與國際相比，中國大城市不是多了而是少了，1000萬人以上城市的數量明顯偏少。大都市圈戰略，中國人口體量將產生至少10個以上千萬級城市，新千萬級城市正在加速形成，杭州、成都等新一線城市正在崛起。根據2014年《國務院關於調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口論，2016年中國1000萬人以上城市有北上廣深4個，500-1000萬城市9個，300-500萬城市14個，100-300萬城市61個。而在國際上，聯合國統計，1000萬人以上的城市有24個（不含中國），對應人口約60億人，比例為0.40∶1。而中國1000萬人以上的城市為4個，對應人口約13.9億人，比例僅為0.29∶1。考慮到中國總人口規模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，中國1000萬人以上的城市數量應在10個以上。當前，中央政府確定的國家中心城市有北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都、鄭州、西安等9個。近幾年來，杭州、成都等新一線城市表現活躍、正在崛起，城市“搶人”大戰將促進新千萬級城市的加速形成。

3.2 居民用腳投票，城市面臨發展產業和改善公共服務留住人才的長遠任務

黨的十八大以來，戶籍制度改革加快推進，有利於實現人口自由流動。2014年7月，國務院《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制城區500萬以上特大城市人口規模。2016年1月22日國務院常務會議要求，除極少數超大城市外，全面放開高校畢業生、技術工人、留學歸國人員等落戶限制。

城市“搶人”是針對存量、存在此消彼長關係，但在“搶人”過程中競相提升就業機會和公共服務水平等之時，提升整個社會福祉，已經超越零和博弈。特別是在人口落戶之後，城市更面臨發展產業和改善公共服務留住人才的長遠任務，否則花費大量成本“搶到人”卻留不住人。人口流動往往體現出“用腳投票”的特徵，擁有更好就業機會和公共服務的行政區域具有更大的吸引力。在各式各樣落戶和補貼政策頻出的“搶人”大戰背後，真正能“留人”的因素依舊是城市的就業機會和公共服務水平。因此，不同城市也在教育、就業服務、醫療衛生、住房保障、創業等領域提出了與“搶人”配套的“留人”政策，如合肥的“養人新政”，長沙的高層次人才“綠卡”，瀋陽的“人才新政9條”，南京的“安居政策”等，都不同程度的在落戶和補貼政策以外，加強了針對人才的基礎公共服務的“制度供給”。從現實來看，外來人口規模大、比例高的城市往往公共服務水平、城市管理能力等也較高。

3.3 生育政策有望全面放開，“搶人”之後或將是鼓勵“造人”

計生機構取消，未來或將全面放開生育。2018年3月國務院機構改革不再保留國家衛生和計劃生育委員會，組建國家衛生健康委員會。這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。我們在3月18日《計生機構取消，或將全面放開生育，你生麼？》一文中判斷，在人口少子化和老齡化日趨嚴峻背景下，計劃生育機構名稱取消或意味著中國生育政策將發生重大調整，生育權有望從政府控制迴歸到家庭自主。

在立竿見影的存量“搶人”大戰之後，未來或將出現城市競相鼓勵“造人”，著眼於未來增量。人口是人才的基礎，人口從出生到成為勞動力需要至少16年、成為人才更是需要磨練。相比“搶人”效果立竿見影，“造人”工作培養週期長、花費成本高，並可能面臨“前人栽樹，後人乘涼”的遷出風險。但是，“搶人”的對象只是存量，如果中國長期維持超低生育率未來可能會出現“無人可搶”。在這種背景下，如果國家全面放開生育、甚至出臺鼓勵生育政策，地方政府也有較大可能競相出臺力度更大的鼓勵生育政策。

3.4 “搶人”在一定程度削弱房地產調控效果

落戶獲得購房指標、購房打折補貼等“搶人”政策在一定程度上相當於變相鬆綁房地產限購政策。由於庫存不足、新房限價且與周邊二手房價格倒掛，一些城市相繼出現了數千人乃至萬人搶房、買房隊伍綿延數里的奇景。

4-5月住建部負責人就房地產市場調控問題先後約談了12個城市。5月15日，成都市出臺《關於進一步完善我市房地產市場調控政策的通知》，將限購對象由自然人調整為家庭，並規定戶籍遷入成都市未滿24個月的購房人，應在成都市穩定就業且連續繳納社保12個月以上，才可在成都市新購買商品住房或二手住房。成都市房產管局相關負責人解釋稱，此前執行的限購措施對新入戶人員沒有繳納社保的要求，導致部分投機需求通過入戶方式達到購房目的，進一步加劇了供需矛盾。

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