前一段時間，羅伯特·穆勒，這位由美國司法部副部長羅德·羅森斯坦任命的特別檢察官，著實讓美國總統唐納德·特朗普頭疼不已。特別檢察官看起來權力很大，但其職務目前卻是沒有國會立法保障的。這一奇特現象是如何產生的，就讓我們來看看美國特別檢察官制度的歷史。
美國特別檢察官制度的前世今生
最早進入普通公眾視野的特別檢察官，是負責調查尼克松“水門事件”的阿奇博爾德·考克斯，他堅持要求時任總統尼克松交出案件調查關鍵證據，尼克松拒絕並下令司法部部長埃利奧特·理查德森解除考克斯職務，理查德森拒絕並辭職。尼克松隨後要求副部長這麼做，副部長同樣拒絕並辭職。最後，尼克松任命司法部三號人物羅伯特·博克代理司法部負責人，博克解僱考克斯後也辭職。這一事件直接促使國會在1978年的《政府道德法》中專門規定了特別檢察官制度，以防止總統隨意罷免調查自己及相關高官的特別檢察官。
《政府道德法》規定，司法部長在收到有關政府高級官員違反聯邦刑法行為的信息時，首先進行初查，期限為90天。初查結束後，只要司法部長不能認定是缺乏事實根據以致沒有必要進行進一步調查的，則應將案件移送給哥倫比亞地區聯邦上訴法院，由三名法官組成的合議庭來任命特別檢察官並決定特別檢察官的調查範圍。關於解除特別檢察官職務的程序，法律規定，只有當司法部長有正當理由認為特別檢察官不能履行其職責時（如極度不當行為、身體疾病、心理問題等）才能罷免特別檢察官，而且要向任命特別檢察官的法院以及國會報告，而特別檢察官還可以就司法部長的決定向任命法院提起訴訟。
美國國會於1983年對《政府道德法》進行了修改，將特別檢察官的名稱改為獨立法律顧問（IndependentCounsel）。原因是特別檢察官的名稱與尼克松被彈劾案有密切關聯，對被調查者而言會有負面影響。另一個比較大的變化是司法部長決定需要任命獨立法律顧問的標準改為：司法部長有適當理由相信需要進一步的調查和起訴，這給了司法部長更多的自由裁量權。
特別檢察官制度的合憲性質疑
有關特別檢察官的立法從一開始就飽受爭議。總統及政府高官當然不喜歡這種針對自己的特別調查，里根政府就曾強烈批評特別檢察官制度，稱其是不必要的、不公平的、昂貴的。而最具殺傷力的是對其合憲性方面的質疑。
質疑一：特別檢察官制度違反了美國憲法確定的三權分立及權力制衡的政治制度。因為依據憲法，包括刑事調查、起訴在內的執行權由以總統為首的行政部門行使，特別檢察官完全不受總統控制，損害了總統的行政管理權。對此，支持特別檢察官制度的人則認為，由執法部門對自己的上司進行調查是很難保持公正的，也無法獲得公眾信任，諸如特別檢察官這樣的特殊制度安排也是為了真正實現憲法價值。
特別檢察官制度主要是為了解決政府部門利益衝突問題以及維護公眾信任感。在美國，司法部負責人是總統任命的與其有政治關聯的官員，同時也是總統最親近的行政事務和競選工作顧問，自然地，司法部長會盡量避免與總統直接對立。特別檢察官制度就是想在現有體制下做一種特殊制度設計，使得調查仍然是在司法部名義下進行，但是又通過排除總統的直接任免權來保持調查人員的獨立性。由於始終伴隨著合憲性問題的質疑，相關立法幾起幾落，特別檢察官一職目前處於無國會立法保障的境地，其工作成效甚至是存亡似乎只能依靠法律職業群體對公平、正義的堅守來維繫。
（作者為華東政法大學副教授）
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